农村金融服务体系创新研究——构建湖北省新型农村合作金融

陶珍生邓亚平高文丽曾妮

近年来，湖北省在农村金融基础设施建设、金融服务产品供给和金融生态环境建设工作等方面取得了积极成效，金融惠农强农的能力显著增强。但农户融资难问题依然存在，多年来制约着我省农村经济发展和农民增收。调查显示，2015年上半年我省34.7%的农户有融资需求，但农户融资需求满足率仅为58%。原因是尚未建立适合农村经济需要的农村金融体系，主要依靠商业金融满足农村资金需求，政策性金融未充分发挥作用，缺乏真正的合作金融。商业金融以逐利为目的难以满足“三农”金融需求，必然造成“三农”融资难、融资贵问题。湖北省尤其突出，近几年把湖北省信用合作社几乎全部转为农村商业银行，名义上的合作金融也不复存在。而从国内外经验看，农村合作金融是农民自己的金融组织，是解决农民融资难、融资贵的主力军。我省蓬勃发展的农民专业合作社等农村经济组织也迫切需要合作金融的支持。但另一方面来看，农村金融系统并不缺乏资金，只是资金并未全部用于农村发展。2015年6月末，全省县域存款余额12425.20亿元，贷款余额5395.02亿元，贷存比仅为43.42%。农村资金外流严重。

2015年中央1号文件明确提出“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，落实地方政府监管责任。”中央对农村合作金融改革的部署全面而具体，表明了中央的改革思路和坚定态度。通过调查研究，我们认为要构建湖北省新型农村合作金融体系，满足农民金融需求。

一、新型农村合作金融的内涵及理论基础

（一）新型农村合作金融的内涵特点

所谓“新型”，即与以往传统合作金融，特别是农村信用合作社有所区别。农村信用社从建立之初就并非真正意义上的合作金融，2003年以来朝商业化股份制改革的方向发展，与合作制日渐背离。国际上看，合作金融组织至少应具有以下几个特点：一是社员拥有合作金融组织的所有权。社员兼具客户和所有者双重身份；合作社的目标是为社员提供金融产品和服务。二是实行民主管理。合作社社员根据民主的原则，一人一票投票选举。三是合作社的盈利除留存内部积累外，其余分配给成员。

合作性金融与商业性金融、政策性金融在发展经营目标、表决权、资金来源和资金运用方向和盈余分配上有显著差异（如下表）。为社员服务、民主管理、封闭运营和按交易量返还是合作性金融区别于商业性金融和政策性金融的主要特征。

表合作性金融与商业性金融、政策性金融的比较

（二）我国农村合作金融理论研究

1.合作金融特点的相关研究

农村合作金融相对于其他金融形式有其自身的特点。张贵乐(2001)认为，合作金融除具有金融业的一般属性和特征之外，它还有个组织资金互助的功能；合作金融与政策性金融不同于商业性金融，它们都不以盈利为日标，但合作金融为有效的服务社员，实现可持续发展，也要讲求经济效益；合作金融主要为社员提供服务，而商业金融的服务范围广阔，政策性金融是其补充；合作金融奉行社员民主管理，商业金融实行规范的企业化管理，而政策性金融则受政府领导。罗骏(2010)认为合作金融具有自组织、自共生、自选择、自执行自创新的特点。

2.合作金融的成本优势研究

许湘平(2003)认为合作金融有成本增加的效应，由于合作组织的民主管理原则，导致无法外聘专业人士进入合作组织开展经营管理活动，使内部管理人员缺乏激励，效率不高，成本增加；由于个人决策对合作组织决策影响不大，大都倾向于“搭便车”，而无心对组织的管理人员和其他成员进行有效监督；由于合作组织内部信息的不对称，同样面临逆向选择和道德风险问题，这就需要组织去防范和监督社员，导致成本增加，金融市场低效运行。与一般的企业相比，这些问题都会造成更大的“偷懒”和低效率，以及更高的交易费用。崔慧霞(2009)认为合作制利用了社员在当地的信息优势和信任资本，以及在经营管理中的成本优势，使得合作金融具有成本节约效应。

3.合作金融发展方向研究

分析我国农村合作金融的发展方向，主要就是探讨农村信用合作社的改革与构建真正的农村合作金融组织问题。

李树生(2003)认为合作金融的产权结构和分配方式与我国农村经济发展水平相适应，对国家宏观金融政策的贯彻实施有利，能够帮助弱势群体，有助缓解社会矛盾，还可降低交易成本，所以要加大农村信用合作社恢复合作制的改革力度。戴礼荣(2007)主要是从改革本身的角度，尤其是改革的外部影响因素着手，分析改革中存在的现实性问题，继而根据问题，寻求改革的出路。他认为如果不考虑实际情况，对农村信用合作社一味地实行股份制改造，不仅会引发一系列新的矛盾，而且改革的大部分成本要靠农村信用合作社自身来负担，这是农村信用合作社自身难以承受的。因此，应采取灵活多样的方式来扩充农村信用合作社的资金实力。葛勇(2007)认为，在主要以低收入农户为主的欠发达地区，要使农村信用合作社重新建立合作制，解决当地农户面临的生活和生产所需资金的问题。徐忠、张雪春、沈明高、程恩江(2009)建议政府的思路应该有所转化。应当改变单兵突进的农村信用合作社改革，将农村信用合作社的单一体制转变成为多样化的农村金融体系，让不同的金融组织形式服务于多元化的农村市场经济的需要。农村信用合作社的改革不应局限于更多的资金支持或名称的改变，而应下大力气建立健全农村信用合作社的微观管理体制。王曙光(2009)认为未来农村信用合作社的改革目标就应该是构建股份制的社区银行，使这种小型的金融机构遍布城乡，填补小型客户融资方面的真空。这在理论上是非常合乎逻辑的，在实践中也极具可操作性。白钦先，李钧(2009)认为培育和重构农村合作性金融的方式和思路总体上有两种：一是在原有农村信用合作社的基础上恢复农村信用合作社合作性金融的性质；二是承认现有农村信用合作社性质异化的现实，在与农村金融需求的特点相结合的基础上，重新培育和构建新型的农村合作性金融。杜晓山(2003)认为，我国能够发展一批真正的互助式农村信用合作社。由它们来填补那些由于国有银行在农村地区收缩以及现有农村信用合作社撤并造成的金融服务空白和断层，这不仅有可能的，而且是有必要的。

二、现有农村金融体系难以满足农民金融需求，迫切需要建立合作金融组织

（一）我省缺失农村合作金融，难以满足农民金融需求

为了解农村金融需求和信用合作现状，人民银行武汉分行组织全省人民银行分支机构，在13个市州选择90家新型农业经营主体及14个村的1156户农户，开展了问卷调查。调查显示，有401户农户今年有融资需求，其中有231户获得借款，占比58%。获得借款的农户中只有47%向金融机构借款，51%的农民向亲戚朋友借款，即农村金融机构仅满足了27%农户的融资需求，根本原因是现有农村金融体系难以满足农民金融需求。农村金融网点少，村级几乎没有正规金融机构，县域金融机构吸收的农村资金未主要用于农村，资金外流严重。

在农村虽然有商业性金融机构、政策性金融机构和名义上的合作金融机构——农村信用合作社等三类金融机构提供金融服务，但它们对农村尤其农民贷款积极性不高。

1.商业性金融以营利为目的，不愿对弱势低效的农村贷款

全国性商业金融机构金融产品模式统一，并不完全适合我省农村金融需求，出现信贷条件高、贷款利率高、信贷投入少的局面。从对1156户农户的调查情况来看，仅114户向银行、信用社借款，占调查户数的9.86%；有65%的农户从未向金融机构申请过贷款。分析其原因，大多数农户认为贷款手续复杂，占比达58%；认为抵押担保条件苛刻的，占39%；认为审批时间长的，占34%。新型农业经营主体中，有37%认为抵押担保条件苛刻，28%认为贷款手续复杂，24%认为贷款审批时间太长。

2.政策性金融商业化倾向明显，发放开发经营性贷款能力有限

农业发展银行是承担农村政策性业务的金融机构，设立之初重点支持粮棉油收购业务，业务范围较为狭窄。在2007年第三次全国金融工作会议上，我国正式确立了政策性银行向商业化转型的改革思路。随后，农业发展银行商业性自营性业务规模不断攀升，商业化倾向十分明显。2014年12月农业发展银行改革方案获批，再次强调“坚持以政策性业务为主体”，但其支持“三农”能力不足。

3.农村信用合作社转制为农村商业银行，支持“三农”力度减弱

长期以来，农村信用合作社只是名义上的合作金融机构，实际开展商业性金融业务。随着近几年农信社产权改革的推进，绝大多数彻底转制为农村商业银行。到今年7月，湖北省77家县市农信社产权改革工作全部完成，改制为71家农村商业银行和6家农村合作银行。转制后的农村商业银行追求利润最大化，支持“三农”积极性下降。

（二）新农村建设迫切需要建立新型农村合作金融体系

建立新型农村合作金融体系是农民和新型农业经营主体的迫切需求，也符合农村实际情况，有利于解决农村融资难、融资贵问题，有利于推进现代农业和新农村建设。

1.各主体参与合作金融意愿强烈

构建我省农村合作金融体系是农民和新型农业经营主体的迫切需要。从对湖北省1156户农户的调查情况看，有663户认为“有必要”建立真正农民自己的信用合作组织，占比近六成；认为“无所谓”的387户，占比三成；认为“无必要”的仅98户，不足一成。由此可见，绝大多数农民对建立新型农村合作金融组织意愿强烈。对90户新型农业经营主体的调查显示，69户认为“有必要”建立农民自己的信用合作组织，占比近八成；认为“无必要”和“无所谓”的各一成。

2.与当前农村经济制度相匹配

现阶段农村生产仍以小规模生产、精耕细作为主要特征。传统乡村社会是乡土社会，也是熟人社会，重视家庭声誉，社会信息完全对称，即信用体现为以人际关系为纽带的隐性信息。新型农村合作金融优势在于与小农经济和乡土社会相适应，农户之间相互之间了解熟悉，微观信息灵敏，交易费用较低，从而实现融资的可持续性。

3.有利于推进农业现代化

我省传统小农经济正在向规模化集约经营的现代农业转变，农民专业合作社、农业产业化龙头企业、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体不断涌现，合作经济呼唤合作金融。合作金融的建立将能满足合作经济的金融需求，推动合作经济发展，推动现代农业的建立。

4.有利于解决农村融资难、融资贵问题

合作金融独具优势。一是合作金融以合作制为基础，不追求营利，侧重于社员之间的互助合作，融资门槛较低，有利于缓解农村融资难的问题。二是合作金融管理成本低。经营场所要求低，基层工作人员可为兼职，降低了管理成本；经营成本低，资金来自社员，熟悉的人际关系降低了信息成本、风险控制成本；还享受税收优惠政策，降低了融资成本。这有利于解决农村融资贵的问题。三是有助于社员提升信用度，获得外部融资。

三、改革开放以来我国农村合作金融体系变迁及启示

（一）农村合作金融体系变迁

改革开放以来，我国农村合作金融历经数次改革探索。既包括正规金融机构如农村信用社的改革、农村资金互助社的探索，也包含民间金融领域对农民合作基金会等的尝试。主要可以概括为三个阶段：

1.第一阶段（1979年至1995年）：农村信用合作社隶属于农业银行，农村合作基金会逐步发展壮大

1979年2月，国务院发布了《关于恢复农业银行的通知》。规定中国农业银行直属国务院，由中国人民银行代管，农村信用社作为农业银行的基层机构。在此体制下，经营效率不高，不能满足迅速发展的农户、村集体和乡镇企业对金融服务的要求。1984年8月国务院批转了《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》，决定农村信用社实行经营责任制。通过改革，农村信用社的实力有所增强。但是，信用社在走向市场的过程中，其为农户、乡镇企业服务的功能在弱化。农村信用社贷存比从1984年的0.41，1990年的0.28，下降到1996年的0.19。

随着农村经济的发展，正规金融机构提供的融资远不能满足农村融资的需求，民间借贷快速发展。1983年下半年，黑龙江、辽宁、江苏等地的一些乡村，通过清理整顿集体财产，利用所统筹的集体资金在集体经济组织内部进行融资，得到了地方政府的支持。从1984年河北康宝县芦家营乡正式建立农村合作基金会起，到1986年末，黑龙江、辽宁、湖北、浙江、广东、四川、江苏等农村社区的融资活动都有一定的发展，初具农村合作组织的雏形。1984年中央1号文件“允许农民和集体的资金自由的或有组织的流动”，这种融资方式得到中央政府认可。1985年的中央5号文件更明确地对“发展多样化资金融通形式”予以肯定。1987年黑龙江的尚志市、河北玉田县、山东平度市、广西玉林市、四川广汉市等地根据中央5号文件进行了农业合作基金会的规范化试验。经过推广，农村内部融资总量增长很快，1986年至1988年间增加了40亿元。1991年11月的中共中央十三届八中全会要求各地要继续办好农村合作基金会。

1992年邓小平南巡讲话后，农村合作基金会也迅速扩张，开始办理非会员及所在区域以外的存贷业务。由于资金投放风险大，政府干预多，经营效益明显下滑。资金投放非农化趋势日益严重，金融风险增加。

2.第二阶段（1996年至2002年）：农村信用合作社恢复独立法人地位，农村合作基金会被整顿关停

1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确指出，农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。重点是“恢复农村合作社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。”农村信用社与农业银行正式脱钩，恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。决定清理整顿农村合作基金会。

1997年11月决定全面整顿农村合作基金会。由于政策收紧，农村合作基金会内部的矛盾表面化，1998年各地普遍出现了挤兑。四川、河北等地出现了较大规模的挤兑风潮，危及农村社会稳定。1998年7月中国人民银行发布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规金融组织或活动均属非法。1999年1月，国务院发文取缔农村合作基金会。

3.第三阶段（2003年至今）：农村信用社全面深化改革，逐步走上商业化发展道路

2003年6月《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》要求按照“明晰产权关系、强化约束机制，增强服务功能，国家适当支持，地方政府负责”的总体部署，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。2004年《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》中扩大了改革试点范围，除海南外所有省（市）纳入了试点范围。2005年1月《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》要求继续深化农村信用社改革，发挥其在农村金融的主力军作用。

（二）农村合作金融历史教训与启示

回顾我国农村合作金融变迁历史，农村合作基金会和农村信用合作社均偏离了合作制属性。农村信用合作社朝着商业化、股份制道路发展，与合作金融性质背道而驰；农村合作基金会被清理关闭。究其原因，这两类机构因政府干预过多，忽略了社员的主体地位，违背了合作制的初衷。农村信用社成立之初就不是真正意义上的自主自愿的合作金融，而是通过行政命令设立的；农村合作基金会发展中后期，决策权从农民移交到政府手中。在民主管理方面，农村信用社和农村合作基金会均属政府管理，内部人员配置和经营决策带有明显行政色彩，社员的改革主张很难被采用，民主管理流于形式。其根本原因是没有真正坚持合作制方向，其市场主体缺位，所有者、管理者和使用者严重分离。因此，我们农村合作金融组织必须坚持合作制方向，在各项制度安排上应体现合作制原则。

四、国外农村合作金融体系建设的经验启示

合作金融是农村金融的一种重要形式，特别是欧美及东亚的很多国家都建立了制度十分完善的合作金融组织，并发挥了支农的主要作用。总体上看，虽然各国合作金融组织在管理体制及组织称谓上有所区别，比如有信用合作社、农协或农会，但都体现了合作制的基本原则，即“自愿参与、民主管理、服务社区、一人一票、利润返还”等，并且，各国农村合作金融组织的建立和发展与政府优惠的财税政策及差别化的货币政策工具密不可分。

（一）德国农村合作金融——农民互助模式

合作制金融最早诞生于德国。1849年农户建立起互相帮助、自我管理的第一家农村信用合作社。德国农村合作金融体系内，政府主要提供服务，干预的成本较少。目前德国的信用合作组织由低到高共分为三个层次，分别是：地方性基层信用合作社、地区性合作银行和德国中央合作银行。最基础的是遍布全国的基层合作银行，共有2000多家，主要从事具体的信用合作业务。地区性合作银行全国共两家，分别是德南中心合作银行和德西中心合作银行，主要功能是为基层行保存上缴的存款准备金、提供短缺资金，协调基层行与其他融资机构的关系。德国中央合作银行即德意志合作银行，其主要职责是协调全国合作金融体系之间的业务关系。合作金融体系自下而上持股，自上而下服务。各层次相互独立，自主经营、自主管理，相互之间只是经济杠杆调节的合作关系。

（二）美国农村合作金融——政府引导模式

美国政府为了扶持农业发展，早在上世纪初就开始发展不以盈利为目的的农村合作金融制度。美国合作金融建立初期，政府划拨了大量财政资金帮助建立合作金融机构，进入良性发展轨道后，政府资金逐渐退出。美国农村合作金融体系，主要包括联邦土地银行系统、合作社银行系统、中期信贷银行系统。美国合作金融具有以下两个主要特征：一是三类合作金融组织成立之初，都是在政府的引导下自上而下扶持起来，而后清偿政府出资。二是通过立法保障信用社的稳定发展。美国1934年颁布了《联邦信用社法》，通过立法保障了对合作金融的发展。该法律规定信用社不用上交存款准备金，允许其按市场规律进行自主定价，并免征运营过程中的各项税收，同时，为动员储蓄，建立存款保险制度保障存款安全。三是合作金融组织分工明确。美国政府将全国被划成12个农业信贷区，在每个区内设立一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行及地方生产信贷协会和合作社银行。

（三）日本农村合作金融——农协主办模式

日本农村合作金融系统是日本农协的子系统，依附于综合农协。从组织上看，合作金融体系共有三个层次，最低层次是农协的合作金融部，按照自愿的原则，直接由农民及其他团体入股组成，为农户提供包括存贷、转账结算等金融服务。中间层是县信用农业协调组合联合会，其功能是为全县范围内的农协合作金融部提供资金结算、调剂及管理服务。最高层次是全国农林中央金库，由县联社与政府共同组建，并由政府对其进行管理，其功能是实现资金在全国范围内的合理调剂及清算，负责向其它金融机构融入资金，并同时经营部分大型农业关联企业的贷款。三个层次由下向上依次参股，独立核算、自负盈亏，相互之间不是领导与被领导关系而是支持服务关系。日本合作金融的特点有：一是合作金融部代理政策性资金的投放。由于农村合作金融体系与农协间存在主次关系，农副产品收购及其它政策性资金都有合作金融部代理发放及管理。二是政府为了扶持合作金融发展，对农协合作金融部实施了免征各种税赋及利息补贴的优惠政策，并在监管上予以放松，为其发展提供宽松的政策环境。

（三）国外合作金融体系构建经验对我国的启示

各国合作金融体系形式和制度各异，但其共同点主要有以下几方面：一是加强立法是合作金融发展的保障。从各国的合作金融发展历程上看，都是先有立法而后才有合作金融组织，因此，加强对合作金融的立法，明确合作金融的性质、成立及管理原则以及各种具体的优惠政策是促进合作金融发展根本保障。二是合作金融的建立和完善需要政府的大力引导及政策扶持。从日本的经验来看，政府引导农户参与及资金的配置，能有效的贯彻政府对农业的政策，并且由于合作金融在发展初期存在各种缺陷及障碍，因此，通过政策扶持创造一个宽松的政策环境是促进其持续发展所必要的。三是保持合作制的基本原则。各国均建立了从底层到中央、自下而上的合作金融体系，底层信用社坚持农户自愿入股组成，并以社员提供各种金融服务为目的，同时在运营管理中采用社员管社的民主制度。如日本，社员可优先向农协申请贷款，并享受选举和被选举权、表决等权利。在运行体制上，各国不同层次的合作金融组织均独立运营，保持密切的服务支持关系，上级为下级提供金融服务及资金。

五、省内外开展新型农村合作金融试点模式

2015年以来，山东省和湖北省枝江市均正式开展农村合作金融试点工作，探索在农村重建合作金融的新模式，解决农民融资难、融资贵问题。两地采取了截然不同的两种模式：

（一）山东:银行托管模式

2015年2月，山东获国务院批准开展新型农村合作金融试点，成为全国开展新型农村合作金融的唯一试点省份。社员不在合作社存款，可缴纳股本金，可承诺参与信用互助，社员借款时，合作社向合作托管银行发出指令，托管银行根据指令归集资金，并分配资金至贷款社员。

不设“资金池”，资金交银行托管，这是山东农村合作金融的最大特点。其优势是能有效避免触碰非法集资等政策红线，不足在于借款环节多、程序复杂，增加了社员贷款的成本和难度。同时，这种模式基于商业银行服务基础之上，一定程度上提高了设立合作金融组织的门槛。山东合作金融模式效果有待观察。

（二）湖北枝江:农合联与金融合作模式

2015年6月，枝江市被列为湖北省首个农村合作金融创新试点工作县市。枝江模式采取以农民合作社联合会等新型农业经营主体为支撑，设立涉农贷款风险补偿基金，建立涉农融资担保机构，以农村商业银行为合作银行，建立银担、银保合作和风险共担机制，开展信用贷款为主的金融服务。

该模式并非真正的合作金融，没有体现合作金融的基础功能，即社员之间的信用互助合作，仅借助合作社和担保基金对外增信融资。枝江模式实为信贷模式的创新，而未建立起真正的合作金融制度。

六、湖北省新型农村合作金融体系构想

根据国内外农村合作金融发展经验，我们认为，湖北省要按照“农民自建、政府支持、逐步推进、形成体系”的总体思路，坚持合作制方向，采取先试点、后推广的方式，构建其真正意义上的新型农村合作金融体系。

（一）新型农村合作金融应遵循的六项原则

原有农村信用合作社走向股份制商业银行道路，上世纪农村合作基金会最终被清理整顿，其根本原因是没有真正坚持合作制方向，其市场主体缺位，所有者、管理者和使用者严重分离。因此，重新建立的新型农村合作金融组织必须坚持合作制方向，坚持六项原则：

1.社员制原则。资金来源和服务对象均为合作社社员，社员兼具所有者和客户的双重身份。新型合作金融组织由社员自愿出资发起，正常经营不受政府或其他任何单位和个人的干预。

2.封闭性原则。限于社员之间的资金互助合作，只能吸收社员股金和存款，贷款只能面向内部成员发放，不对外开放。即不对外吸储放贷，资金在合作社内部封闭运行。

3.不支付固定回报原则。即不以承诺支付固定利或红利息的方式吸收存款，而根据保本微利原则，年终按照经营效益适当分配盈利。对外，杜绝变相吸收公众存款；对内，合作金融组织自负盈亏、自担风险。

4.社区性原则。基层新型合作金融组织，尽可能发挥人缘、地缘优势，不跨区经营和超规模发展。在制度设计上，应从资本金规模、社员数量、地域范围上予以限制，以保障合作社的有限规模、适度规模，真正体现社员管理、农民互助的原则。

5.民主管理原则。重大事项由社员大会决定，实行“一人一票”制。

6.互助原则。各社员平等享有相关权利，承担有关责任。在资金上互助，在风险上互助，在信息上互助。

只要坚持上述原则，就能保证合作原则实现，就不可能出现区域性风险。

（二）探索新型农村合作金融的设立路径

新型农村合作经济需要合作金融，新型农村合作金融应该依靠合作经济组织建立。农户调查显示，选择由农民专业合作社发起建立信用合作组织的有660户，占比57%；选择供销社和龙头企业的分别有155户和140户，占比分别为13%和12%。对农村90家新型农业经营主体调查显示，选择由农民专业合作社组建信用合作组织的有57家，占比63%；选择供销社和龙头企业的分别有38家和45家，占比分别为42%和50%。我省新型农村合作金融有三种设立路径：通过农民专业合作社、农村供销社和农业产业化龙头企业分别建立，但农民专业合作社是最适合的载体。

1.通过农民专业合作社建立。根据湖北省农业厅统计，截至2014年底，湖北省农民合作社达到50426个，出资总额达到887.16亿元，农户入社率超过39%。各级示范合作社产业规模优势明显、运行机制比较完善、服务带动能力较强、助农增收效果突出，信誉较高，资金互助需求旺盛，可作为培育新型农村合作金融组织的首选载体。

2.通过农业产业化龙头企业设立。龙头企业资金实力雄厚，又联系千家万户，早就开展了各种各样融资活动，完全有能力组建信用合作社。对新型农业经营主体的调查显示，78%的龙头企业有牵头组建新型合作金融组织的意愿。

3.通过供销社建立。建国初期，我国农村就建立了供销合作社。通过产品供销与农民建立了紧密联系，也有能力建立信用合作社，但各地供销社发展不平衡，许多地方名存实亡，难以组建信用合作社。

（三）搭建自下而上的合作金融组织体系

在基层（村乡镇）设立具有法人地位、自担风险的合作金融组织，这是构建新型农村合作金融体系的必要条件。在充分发展的基础上，新型合作金融基层组织出于业务发展的需要，可自愿联合组成县市联社。县市联社是独立法人，所有权归全体新型合作金融组织所有。县市联社为基层合作金融组织提供资金调剂、异地支付等服务。县市联社在进一步发展基础上，自愿联合组成省级联社。省联社是服务型组织，主要为县市联社提供服务，提供业务培训、制定行业标准、负责资金调剂、进行资金清算等服务。省联社进一步发展，可自愿联合形成服务型全国总社。如此，在合作制基础上形成自下而上层层入股，自上而下层层服务的产权模式和组织结构。各级合作金融组织之间不具有行政隶属关系。

（四）建立风险防控制度，防范金融风险

新型农村合作金融组织规模较小、实力较弱、专业不强、监管较松，存在风险防范能力差的隐患，必须建立完善的风险防控制度。要制定科学合理的社员大会或社员代表大会议事规则、建立完善的理事会制度和有效的监事会制度。要实行严格的信息披露制度，合作金融组织向社员大会或社员代表大会、监事会以及地方监管机构进行适时信息披露，保障机构的规范运作、社员各项权利的行使，以及有效防范风险。建立贷款审批和财务管理制度，规范财务和会计行为。建立风险拨备制度和财务可持续发展机制。

六、发展湖北省新型农村合作金融的政策建议

我们认为，省委省政府应把建立新型农村合作金融组织体系当作一件大事来抓，并在实践总结出一套在全国可复制、可推广的经验。

（一）积极稳妥开展新型农村合作金融试点

虽然国外有许多成功的农村合作金融经验，但我省尚未组织开展试点，全国其他省份也只开展零星试点，国内迄今尚无可借鉴的成功经验。鉴于金融业务的风险传导性强，因而有必要稳妥选择试点，在合理控制风险的前提下，积极探寻可复制、可推广的经验模式。可各选10家规范的农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农村供销社，帮助他们开展农村合作金融试点。按照自主自愿的原则，由三类主体向县（市、区）地方金融办出申请，经审查，取得试点资格后，方可开展试点。试点一年后，总结经验教训，再在全省推广。

（二）尽快出台新型农村合作金融指导意见

在国家尚未对合作金融立法之前，我省可在试点基础上探索制定《湖北省新型农村合作金融指导意见》、《湖北省合作金融组织管理办法》和《农村金融风险管理条例》等法规，从制度上解决合作金融组织设立、发展、规范的相关问题。

（三）加强行业指导和监督

在制度设计上可将当地政府金融办和农业管理部门设定为地方政府的职能监管机构，实行属地管理原则，由新型农村合作金融组织所在地的基层政府进行监督管理。金融办牵头联合工商、农业、金融和公安部门建立合作金融组织联席会议制度。金融办负责合作金融组织的资格、业务审批，农经部门负责日常管理，人民银行和银监部门负责金融业务指导和资金流向的监管，工商部门负责登记，公安部门负责查处吸收公众存款、非法集资等违规违法行为。组建农村合作金融协会，充分发挥行业协会的监督自律作用。

（四）给予政策扶持

农村合作金融组织具有合作性质，是弱势群体，需要各方扶持。一方面，各级政府要从资金支持、税收优惠等方面给予扶持。对初始设立的新型农村合作金融组织应给予免税政策。对农村合作金融的社员贷款和对外借款给予贴息，以便降低融资成本，增强其可持续发展能力。统筹各类财政涉农资金和支持合作社发展财政专项资金，“精准”用于扶贫扶弱的合作金融组织上。另一方面，为农村合作金融组织创造良好的发展环境。建立农村合作金融组织的评价体系和激励机制，通过以奖代补的方式对运行良好、经营稳定的互助社给予办公经费、财务审计经费、贴息等资金支持，并从工商管理登记、行业管理、行业发展等方面对互助社的注册、运营提供支持，简化审批程序。

（五）作为党政支农工作重要内容

可将推进新型合作金融工作纳入各级党委政府的工作范围中。近年湖北省农村工作卓有成效，建立起“三万”工作队、小康工作队、扶贫工作队和新农村建设工作队等多支专业队伍支持农村发展。下一步，可将建立新型农村合作金融工作纳入各工作队的任务中。既能推动新型合作金融发展，又为各项支农活动增添 “抓手”。建议每个农村工作队负责培养一个新型农村合作金融组织。

（六）建立风险补偿机制

要通过内部和外部两方面，建立新型农村合作金融组织风险补偿机制。一是支持新型农村合作金融组织开展互助保险，防范因不可抗力造成的风险。二是由基层社出资，设立新型农村合作金融稳定基金，由县联社管理，用于防范和处置个别新型合作金融组织因流动性不足产生的支付风险。三是以政府资金为主，建立合作金融风险补偿基金，对出现损失的合作金融组织给予一定补偿。