高洁、廖长林等
工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化“四化同步”发展加速是我国土地管理制度创新面临的新形势。在此新形势下，我国始终存在着农村土地不断转化为城市土地的问题，始终存在着保发展与守红线的问题，始终存在着保护农民土地权益的问题。因此，土地管理制度创新并不是单纯的城镇或农村的土地管理制度的创新问题，而是涉及到“四化同步”过程中保发展、守红线、保权益三者如何协调的综合土地管理制度创新问题。为深入了解在“四化同步”背景下湖北在土地管理制度创新方面如何处理“保发展、保红线、保权益”的困境，课题组于2014年7月到2015年5月对湖北省21个“四化同步”示范乡镇和部分地市展开了实地调研，形成以下研究报告。
一、湖北土地管理制度创新的基本做法
为缓解“保发展、保红线、保权益”的困境，我国早在2005年就开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作，湖北是全国第一批试点地区之一。因此，增减挂钩试点对湖北土地管理制度来说并不是什么创新，湖北在土地管理制度上创新的最大亮点是对21个“四化同步”示范试点乡镇实施全域增减挂钩。基本做法是：
（一）选择有发展潜力、有增减挂钩实施空间的21个乡镇实施全域规划
全域规划的意思就是坚持规划先行，以规划而不是以建设用地计划指标和增减挂钩周转指标管地，全省21个试点示范乡镇的建设用地只要符合规划，就可以突破增减挂钩指标的限制在各自乡镇全域范围内自行实施城乡建设用地增减挂钩平衡。
为此，全省按照“城乡统筹、多规协调、产城融合、特色鲜明”的理念高起点编制乡镇全域规划。全省安排了1亿元的示范试点乡镇规划编制专项补助资金，平均每个乡镇400万以上。规划编制面向全国具有甲级资质的规划设计单位招标，为全国首创。规划编制时做到镇村总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划和新型农村社区建设规划紧密衔接，多规协调，建设用地控制性详细规划覆盖率达到100%。严禁在没有规划的地方建房子，严禁建设没有经过设计的房子。
该项创新的最大突破是改变了我国现行土地管理制度上令人诟病的继续延用高度计划经济模式下按行政指令性计划配置土地资源的做法，为向市场配置资源的改革方向迈出了关键性的第一步。这是全国第一个吃螃蟹的创新。它不仅改变了僵硬的用地计划指标不能适应经济发展变化、用地计划指标制定和分配不切实际、指标富余和短缺并存的状况，而且可以有效缓解示范乡镇用地指标、耕地占补平衡、免缴新增建设用地有偿使用费和开发资金不足问题，释放了土地管理制度创新的改革红利，符合党的十八届三中、四中全会精神。
不仅如此，由于增减挂钩周转指标不是征地指标，我省在试点中还曾开展了征（土地变性）、转（用途变更）分离或只转不征的探索，但由于受土地管理法的硬性约束，国土资源部一直没有松口。因为按现行的土地管理法第43条规定，使用建设用地必须是国有土地，这导致增减挂钩中城镇建新区占用的农用地必须按土地管理法第45条的规定，同时办理农用地转用和征地审批手续，从而产生了使用不具有征地性质的建设用地却需要办理征收手续的奇特现象，由此一来，本来完全跟征地完全没有关系的增减挂钩指标只要落在建新区，就必须要办理征地审批手续，而且是征、转合一，原因是增减挂钩项目区是整体审批，整体办理农用地转用审批手续的。增减挂钩试点本意是以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，但在实际操作中却有可能演变成变相的征地制度。因为用于建新区的征地指标越多，变相征地的范围就会越大。这就与党的十八届三中全会提出的“缩小征地范围”的要求明显相悖。
目前，我省在“四化同步”21个示范试点乡镇开展全域城乡建设用地增减挂钩试点的做法遭到了国家土地督察武汉局的约谈，但课题组认为，我省的做法代表了土地管理制度创新以规划管地的思路和方向，况且21个试点乡镇只占全省千个乡镇的2%多一点，完全属于“局部试验、封闭运行、结果可控”，应该继续坚持。
（二）在资金运转模式上主要采取政府主导型和企业主导型两种形式
政府主导型就是由政府主导整个项目的拆旧建新、复垦安置和资金运作，也是大多数乡镇采取的模式。如黄梅小池镇利用省级战略和跨江合作机遇，在省国土部门的支持下，大力推进增减挂钩力度，成立了全国唯一一家乡镇土地收储中心和小池城投、小池联投等投融资平台，同时积极引进省发投、省长投、省交投等战略投资者，以土地一级权开发、土地回购等方式推动开发。从2012年6月到2014年8月，共投入资金100多亿元，拆迁房屋1800户，征地1.8万亩。2014年第一期第一批拆旧1574.46亩，增加增减挂钩指标572.43亩，拆除房屋1499户，补偿金额12.5亿元，亩均约80万元。同时兴建小池家园水月庵、河桥两个安置区安置房3530套，涂咀、朱楼、代营三个新的安置区6210套安置房正在规划中，建设改造道路31条，兴建产业引进企业30多家以及其他事关民生和发展的公共基础设施等，成为我省“四化同步”示范乡镇的引领者。
企业主导型就是通过采取“企业支撑+项目扶持”的方式来推动增减挂钩项目。如荆门市沙洋县官垱镇王坪村项目由重庆湖北商会执行副会长郑中先生（王坪籍）投资成立的正中现代田园生态农民专业合作社作为投资主体，并依托涉农项目和资金扶持进行建设。项目涉及农户308户1264人。项目拆旧区为零散农村居民点，涉及自然村湾43个，每个自然村湾户均用地面积在3亩以上，最大的近10亩。拆旧区面积731.7亩，通过拆旧可净增加耕地673.2亩，项目完成后可增加建设用地周转指标731.7亩。全村308户村民户均一套145平方米的新建住宅，由郑中先生个人出资建成后无偿分配给农户。同时，将农民承包地、原农户宅基地拆旧复垦后的农用地、村集体所有机动地及“四荒地”等土地按不同主体股份制的形式入股合作社，由合作社统一规划、统一平整、规模经营。入股土地每年分红1500元/亩，村民在合作社工作，每月发放工资1000元，逐年递增，受到了村民的欢迎。
（三）在还建模式上采取就地还建、集镇还建和购房货币补偿三种形式
就地还建型：如官垱镇王坪村建造五层楼，一栋两单元。户均建筑面积145平方米，户均实际成本10万元，户均占地164.05平方米（含居住、广场、小区道路等面积分摊）。
集镇还建型：如沙洋县纪山镇金牛村拆旧区距离纪山集镇2公里，还建点位于纪山镇集镇，还建住宅多层住宅楼。
购房货币补偿型：如嘉鱼县潘家湾镇拆旧区选在房屋较少的空心村复兴村，5户23人，户均占地5052平方米，人均1098.26平米，拆除后全部复垦为耕地，补偿全部采取货币补偿安置的方式。
（四）开展增减挂钩节余指标交易
允许示范乡镇所在市县建立增减挂钩节余指标交易平台，节余指标可以在乡镇之外的县域范围内交易，交易价格不低于10万元/亩。如鄂州市成立了鄂州农村综合产权交易中心，制定出台了《鄂州市指标交易管理暂行办法》等一系列文件,向社会公开发布建设用地挂钩指标“持证准用”制度公告和建设用地挂钩指标价格公告,对指标的产生、交易、使用和收益作出了明确规定,鼓励农民集体对农村废弃建设用地和未利用地进行复垦和整理,形成建设用地挂钩指标和耕地占补平衡指标并进行交易,并将挂钩指标基准价格确定为16万元/亩，截至2015年5月，共挂牌交易指标152宗，面积4763.46亩，收取指标价款7.6亿元。
（五）将增减挂钩试点与土地整治相结合
21个示范乡镇利用增减挂钩试点政策优势和土地整治资金优势，按照“各出一盘菜、共办一桌席”的方式整合各部门惠农资金，促进了村容村貌的改变、现代农业的发展和农民生产生活质量的提高。实践中我省采取了以下3种模式：
一是以政府财政投入为主推进土地整治。如宜昌市的安福寿镇：宜昌市下达的2013年度和2014年度的高标准基本农田土地整治项目建设任务分别为6万亩和5.5万亩，全面安排在安福寺镇及周边区域，11.5万亩分为6个项目，共计投入资金2.275亿元，亩均2千元，主要来自政府各级部门的财政投入。土地整治达到了农田网格化、田间道路网格化的效果，改变了农田破碎、农民出行不便的局面，满足了农业规模化经营、机械化作业的要求，结合村庄改造初步形成了道路通畅、田块规整、灌溉自如、林网秀美、环境优良、人居和谐的现代农业和农村示范园区。
二是以龙头企业为主体推进土地整治。如监利县新沟镇：以福娃集团为主体开展土地整治工作，争取资金4500万元，在新沟镇新建现代生态农业示范基地3万亩。远期目标则是结合土地整治项目建设，把以现有基地为核心的10个村打造成为具有鱼米之乡风情的美丽乡村。汉川市沉湖镇：以福星集团为主体，将周边5个村近3万亩耕地（占全镇耕地的30%），以每亩每年800元标准流转过来后，按规模化、标准化、集约化的要求，采取“公司+农场”的经营模式，将流转农田建设成现代农业示范区，使农民每年每亩土地净收益有望达到1200元。
三是通过农民自建来推动土地整治。如恩施市龙凤镇的拆旧建新工作走出了一条适合本地山区的独特的道路，具有“财政激励、农民自建、分散推进”的特点。龙凤镇绝大部分家庭居住在山区，零星分散，为了吸引农户搬迁到基础设施较好的区域居住，政府结合扶贫搬迁政策出台了激励措施。具体做法是，贫困户退出原有的宅基地，每人可享受1万元的补贴（特困户每人享受1.2万元），房屋拆迁按150元/平方米补偿，如果按时搬迁还可获得1万元的奖励，宅基地复垦按21元/平方米补偿。以贫困户一家3口人和200平方米的宅基地面积计算，每户可获得8万补偿金。非贫困户一般可获得4万元的补偿。只要农户自愿退出宅基地，政府奖励搬迁但并不强迫，部分收入水平较高、主要在外打工或经商、搬迁意愿强烈的家庭积极响应，部分收入水平较低、主要在本村务农、搬迁意愿不大的家庭，仍然可以选择原地居住。对于新的居住点，政府设立了多个集中居住区域，包括新建的农村居住区和集镇居住区，建筑样式也提供了4套标准，既可以农民自建，也可政府代建，农户可按自己的需要来选择新的居住点、房屋外观和建筑方式。龙凤镇的宅基地有偿退出和拆旧建新工作受当地农民的热烈欢迎，宅基地供应指标供不应求。截至2014年7月底，龙凤镇已完成扶贫搬迁411户，占到贫困户总数的20%左右。从客观效果看，中高收入农户从退出旧宅搬迁新居后，一般不会再从事农业活动，原有村庄土地即纳入土地整治，并流转给继续从事农业的农户，当地人把这种现象形象地称为“富人给穷人腾地”，从而起到节约集体建设用地、扶贫搬迁、土地整治的三重效果。
二、湖北土地管理制度创新存在的主要问题
（一）规划问题
1.规划的行政性和计划性色彩较浓。21个示范乡镇所有的规划都是从上向下进行编制的，所有的下级规划都不得违反上级规划要求，体现了一级控制一级的高度行政化和高度计划化的色彩，依据经济本身发展的规律和要求来突破行政区划和层层控制的规划还很少。一旦经济发展本身要求突破规划限制时，规划就不得不每隔几年就要重新修订一次，导致大量人力、物力、财力浪费。同时由于规划一般是由上级部门要求做的，且认为规划是专业规划人士的事，普遍农户既不能参与也不太关心，因此规划往往是政府意志的规划而不是市场经济意志更不是农民意志的规划，规划常常出错是一定的。
2.所有的城镇化规划都重视“化地”而忽视了“化人”。全省21个示范乡镇的规划几乎都是见物不见人。如襄阳市尹集乡规划建设7平方公里的乡所在地主城区，占全乡面积（49.72平方公里）的1/7，人口规模6万人，为现有常住人口（2.1万人）的3倍，仅此就需要城镇化用地10500亩，重点产业、农民新型社区和城镇基础设施建设还需建设用地7220亩。据测算，全乡增减挂钩腾出的建设用地潜力为4760.45亩，存量集体建设用地1021.6亩，低丘缓坡地中的宜建部分1500亩，合计全乡建设用地总潜力为7282.05亩。即使用地供给潜力全部转化为现实供给，仍不能满足建设用地需求，缺口高达近万亩。对此，课题组认为，尹集乡未来的经济发展是否真的需要这么多的建设用地？即使需要这么多，这近万亩的建设用地缺口也可以通过增减挂钩指标交易在襄城区范围调剂解决，但尹集乡3.9万人的人口缺口如何填补即人从哪里来在规划里却怎么也找不到。
3.所有的规划都通过压缩房地产用地空间以求平衡整个建设用地成本投入。全省21个示范乡镇为了保证城镇化过程中的工商业用地和公共设施用地的资金亏欠来源，都通过压缩房地产用地空间，以高地价和高房价来平衡整个规划的建设用地成本投入。因为增减挂钩调剂给城镇的土地主要用于三块：公益用地、工业用地和房地产开发，公益用地方式为划拨，无法收取出让金，工业用地因考虑长期发展和税收收入，收取的出让金很低，因此出让金主要来自于房地产开发。而为保证房地产开发能产生较多的出让金，我省规定开发区生产和基础设施用地比例不低于70%，即只有不到30%的土地用于房地产开发，本意是提高土地出让金，但羊毛出在羊身上，开发商必然会将出让金转嫁到房价上，最终由购房者承担。这一是导致城镇商品房价格上涨和住房的公共空间狭窄，二是压缩了农民住房的空间和生产生活的方便性，大大影响了城乡居民生活的质量和舒适性。
4.部分村镇规划不符合现行土地利用规划。在规划制订中，一些村镇规划未能与土地规划实现有效对接，导致村镇规划建设不符合现行土地利用规划。如武汉市发现武湖街还建区和建新区位于限制建设区，五里界街童周玲还建区涉及占用基本农田，部分示范乡镇调整基本农田面积较大，部分乡镇还有跨乡镇调整的现象，影响了规划的实施。
5.部分示范乡镇规划审批滞后。如襄阳市、仙桃等地反映“四化同步”示范乡镇试点规划在2014年7月初正式通过省“四化”办备案，等待批复。由于试点规划批复滞后，导致一些产业项目无法出具规划红线，规划许可证无法办理，项目的修详规编制不了，土地不能出让，水电无法报装，项目开工建设滞后。截至目前为止，我省已批准了16个示范乡镇国土管理机制创新实施工作方案。
（二）政策问题
1.政策认识上的问题。全域增减挂钩的实施不仅可以有效解决示范乡镇用地指标和耕地占补平衡问题，还可以免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，但这项创新并没有被所有乡镇认识和理解，不少乡镇还在琢磨着怎么向上多要增减挂钩指标，完全没有意识到全域增减挂钩是用规划管地而不是用增减挂钩指标管地，只要示范乡镇范围内的耕地占补实现了平衡且符合规划，所谓全域增减挂钩是没有指标限制的。
2.政策落实上的问题。增减挂钩新开发用地在有收益之前需要大量的前期资金进行拆旧复垦，一些经济欠发达的示范镇资金匮乏、缺少启动资金，财政压力较大，导致政策落实情况不够理想。
3.周转指标的使用问题。全省所有增减挂钩周转指标只能在县域范围内使用，不能跨县域交易。
（三）拆迁问题
1.部分示范乡镇实施增减挂钩拆迁成本高。一些经济较为发达的乡镇人口众多稠密，房屋建筑质量较好，密度较大，拆迁成本高。如黄梅小池镇经估算宅基地拆迁的平均成本在26-35万元之间。汉川市沉湖镇目前人均宅基地面积为130—150平方米，户均约1亩地，住房97.3%为两层以上砖混结构，2.7%为平房，其中30%的住房是近3年修建的，成本超过50万/户。因此，拆迁成本高，拆迁难度较大。
2.拆迁博弈成本高。在拆迁补偿利益刺激下，一方是规划区内的村民往往会“种房保地”、“种房谋利”，与政府和开发商展开利益博弈；另一方则是地方政府开展确权登记，实行一组一册、一户一表、一栋一图，甚至对每户进行现场拍照，为所有房屋办理了一张“身份证”，以制止村民乱搭乱建和各种抢种行为。但即使如此，在确权过程中发生的各种抢种行为仍然造成了不小的资源浪费和拆迁支付成本。
（四）土地整治问题
1.各路资金条块管理，聚集效应有待提高。近年来，各级财政对乡镇投入逐年增加，但资金实行条块管理，整合难度大。在“四化同步”建设过程中，对乡镇的投入涉及到增减挂钩、土地整治、财政投入、发改项目、农业部门和水利部门等多个部门或项目资金，但各部门或项目资金都是针对特定的项目和用途，这种撒胡椒面式的资金投入的效果并不明显，资金的整合力度不够。
2.部分土地整治工程质量不达标。土地整治中“种田的不整地、整地的不种田”现象普遍，一些项目工程质量不理想。如有的乡镇对耕地占补只注重数量平衡，忽视质量平衡，出现了“占优补劣”现象，这与增减挂钩政策要求“耕地面积不减少，质量不降低”相矛盾，有的地块达不到质量要求，甚至无法耕种；有的新建机站配套设施不到位，不能正常运转，无法抽水；有的渠道修好了，机站没有建，渠道起不到作用；有的新修建渠道达不到质量要求，无法排放水源，导致部分田块干死；有的施工监督管理不够有力，工程质量参差不齐；有的由于管理人手不足、各乡镇重视和群众支持情况不同、以及工程施工单位本身情况不一致，项目管理部门不得不花费大量人力、财力和时间进行协调，不仅增大了项目投资，还拉长了项目建设工期。
（五）示范试点乡镇调整问题
这主要是部分示范乡镇没有增减挂钩的实施空间，需要调整出示范试点乡镇的名单范围。需要调出的乡镇有5个，分别是武汉市奓山街和武湖街、鄂城区汀祖镇、大治市陈贵镇、神农架松柏镇。原因是这些镇有些是在前几年的增减挂钩项目中，挂钩潜力较大的区域已上报申报实施，现有住房大多为近几年新建的2至3层楼房，占地面积本身不大，房屋造价至少在20万元以上，拆迁成本高，现有的挂钩潜力基本没有；有的是地处生态环境脆弱敏感区，实施全域增减挂钩的现实意义不大。
三、湖北省土地管理制度创新难有突破的原因
客观地讲，城乡建设用地增减挂钩政策在解决保发展和守红线方面效果是明显的，但由于我国的增减挂钩试点是在现有的土地管理法框架下实施的，周转指标落地是一定要征地的，这就使得保权益的目标难以实现。我省在试点中开展的征、转分离或只转不征的探索得不到国土资源部的认可，原因也是由于现行土地管理制度的约束。
（一）土地财政是土地管理制度创新难有突破的经济原因
土地财政形成于1994年我国实行的分税制改革。分税制以前，我国实行的是统收统支的税收体制，高度集中的结果是地方政府的决策和行为也高度依赖中央政府。分税制改革后，由于中央上收了财权，下放了事权，地方政府税收收入增长难以解决日益增长的事权支出，因此，当年的分税制没有取消预算外资金体制，而是将土地出让金全部划归地方所有，从而为地方政府在土地问题上与中央博弈埋下了基础，也日渐形成了现在所谓的地方土地财政。
如果说中央政府希望得到的是一个和谐稳定的土地市场的话，那么，分税制改革以后，对于中央政府而言，保护耕地以保障粮食安全是涉及全体民众的大事，必须毫不松懈。对于地方政府而言，为解决财政困难，必须寻求新的收入来源以促进地方经济发展。当经营城市可以为地方政府带来大量土地出让金的同时，又能促进与房地产等相关产业的发展和增加GDP时，地方政府更多的考虑如何从征地和大量储备土地以及土地交易中获得最大收益就成了再自然不过的事情。特别是我国已进入城市化的快速发展时期，一方面是城市建设所需资金越来越大，另一方面是房地产市场持续升温为土地出让规模不断扩大提供了支撑，这样，在财政压力和政绩冲动下，当政府的收入主要靠土地来支撑，那么卖地，就变成了“增产增收”的捷径。此时，土地已不仅是一种资源，更成为一种“资产”和“资本”。因为地方政府可以通过土地“农转非”，从农民手中低价买进，又高价转手卖出，获取大量的土地增值收益。地方政府卖地和征地的规模越来越大，土地出让金作为独立收入来源占地方预算外和预算内收入的比重也越来越大，不仅是最大的“预算外收入”，而且也是名符其实的“第二财政”，有的地方甚至成为第一财政。以地融资、以地招商已经成为地方政府促进经济发展的有力法宝，围绕土地建立的投融资平台更是层出不穷。由于地方政府是土地财政的直接受益者，一般不大乐于推进土地管理制度创新。
（二）现行征地制度是土地管理制度创新推进缓慢的法律原因
低价征地、高价卖地是地方政府获得土地财政的最大动力，而使地方政府买卖土地有价差则源于现行的征地制度。因为现行征地制度给了地方政府可以获取土地财政的合法性。
一是现行征地制度给了地方政府获得买卖土地差价的合法途径。按照现行的土地管理法，地方政府在征收农民集体土地时实行的是较低的法定补偿价（土地管理法第四十七条），地方政府在出让土地时采取的则是较高的市场出让价（土地管理法第五十四、五十五条），即政府在征地时实行的是垄断低价，在出让土地时实行的是垄断高价，两者之间的差价被地方政府通过合法的价格双轨制途径依法获得。虽然十七届三中全会后我国提高了对失地农民的补偿标准，但即使按照同地同价原则或者按土地出让价足额补偿失地农民，地方政府仍然有着强烈的征地动机。原因是土地出让价只是国有土地使用权的价格，但地方政府通过征地得到的是农民集体土地的所有权，它可以每隔最长70年的期限来反复出让土地使用权的年期。按土地市场价的一次补偿和可以按无数次期年来出让土地使用权的所得之间仍然有着巨大的差价。
二是现行征地制度给了地方政府获得买卖土地差价的稳定来源。现行的土地管理法规定，除农村兴办的村办企业或入股联营企业用地、农村公共设施及公益事业用地、农民建房的宅基地用地、以及因破产、兼并致使土地使用权依法发生转移的用地等四种情形外（土地管理法第四十三、六十三条），所有非农建设用地必须使用而且只能使用国有土地。也就是说即使农民集体要用自己的土地进行非农建设也必须按征地程序，先以补偿低价卖给代表国家的地方政府，然后再以市场出让价高价买回。即现行土地管理法赋予了地方政府在土地市场上的独家垄断地位：在土地一级市场上，地方政府是垄断买家，买的都是农民集体土地的所有权；在土地二级市场上，地方政府是垄断卖家，卖的只是土地使用权。这样的独家垄断地位使得农民集体在城市化进程中为发展集体经济不得不主动或被迫将土地由地方政府征收，从而为地方政府获得买卖土地差价提供了稳定的土地来源。
三是现行宪法关于城市土地国家所有的规定固化了现行的征地制度。我国宪法第十条规定：“所有城市的土地均属于国家所有。对于农村和城市郊区的土地，除由法律明文规定的属于国家所有的以外，均属于集体所有；宅基地和自留地、自留山等也均属于集体所有。国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用同时给与补偿。”该条规定第一导致城市扩张到哪里，征地就会征到哪里。第二隐含着自相矛盾，即将所有城市规划建设用地包括大量商品住宅和商业设施用地都采取国家征收的做法，与只有因公共利益之需才可以征地的规定相矛盾。第三是与宪法第十二条 “社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。” 的规定相矛盾，因为农民集体的土地也是公共财产，理应神圣不可侵犯。但由于现行土地管理法是依据宪法第十条制定的，所以固化了现行的征地制度。因此，即使地方政府想要创新土地管理制度，大多也不敢冒违法的风险。
四、对湖北省土地管理制度创新的建议
（一）土地管理制度创新要符合城市化的发展规律
从全球看，所有国家的城市化过程都是人口从农村流向城市、从小城镇流向大城市的过程，这是城市化进程中的人口流动规律，任何国家概莫能外。人口从农村流向城市、从小城镇流向大城市必然会形成“空心村”、“空心镇”、“空心城”，这给了建设用地增减挂钩政策的实施空间，但增减挂钩政策的创新必须要符合城市化的发展规律才会有生命力，否则只会在消除“空心村”的同时挂钩出新的“空心镇”和“空心城”。
目前湖北省正处在城镇化加速阶段，以常住人口计算的城镇化率2013年为54.51%，2014年为55.67%，高于全国平均水平0.8个百分点，在全国排第12位，在中部地区居第一。但同时我们又必须看到湖北省也是人口净流出大省，2013年人口净流出371.58万人，2014年人口净流出346.33万人。在所有的城市行政区划中，只有武汉市和宜昌市为人口净流入，其他全部为净流出。其中，武汉市2013年净流入人口为199.96万人，2014年为206.49万人，人口净流入比率超过24%；宜昌市2013年人口净流入为9.76万人，2014年为10.5万人，人口净流入比率只有2%点多。因此，湖北的土地管理制度创新一定要符合湖北省城市化的实际，明确“化地不化人”不是城乡建设用地增减挂钩政策的方向，因为“人从哪里来”而不是“地从哪里来”才决定着城市的未来。
1.湖北土地管理制度创新要更好服务于人口净流入的大城市。湖北省只有武汉和宜昌两市是人口净流入市，武汉市不仅在经济上是一城独大，在吸纳人口能力和承载力上也是一城独大，潜能巨大。宜昌净流入的人口还只是刚刚超过2%，表明城市的吸附能力和集聚能力正在启动。这些事实表明人口向经济基础好、综合能力强的百万以上大城市和千万以上超大城市集中的趋势明显。我省应重点发展这样的大城市，每年新增的建设用地指标和增减挂钩指标应主要放在这些大城市，以促进大城市的快速发展。
2.明确就地城镇化不是湖北省城镇化的主流和方向。开展城乡建设用地增减挂钩试点，主要是解决农民就近就地转移和实现就近就地城镇化。但研究表明，只有50万市区人口以上的城市才能实现自我循环。而湖北省900多个乡镇规模小、经济实力弱、吸附能力差，截止2014年，全省3万人口以上的城镇（含部分县城）只占11%，不到120个，246个乡镇所在地人口在1万人以下，绝大部分城镇人口在1至3万人之间。这表明发展小城镇不应成为湖北省城镇化的主流和方向。如果非要通过发展小城镇来实现进城农民就近就地转移和就近就地城镇化，不仅违背了城镇化发展的规律，而且一定还会导致作为人口净流出的湖北省对小城小镇的过度投资和过度城镇化，造成各种资源的浪费。我国城镇化的历史进程也证明了这一点。我国改革开放后的城镇化进程一开始就是从发展乡镇企业和小城镇起步的，以实现政府希望的所谓“离土不离乡、进厂不进城”，但事实证明，除了那些背靠大中城市周边的小城镇发展起来之外，其他的大多数都因为产业和人口的集聚程度不够而导致乡镇企业的破产和小城镇发展难有起色。所谓的“小城镇大战略”只有围绕大中城市周边形成大中城市的卫星城或卫星镇才有可能取得成功，才可能真正实现就近就地城镇化。因此，湖北省“四化同步”21个示范试点乡镇不应扩容，搞几个样板可以，但仅此而已，决不能推广。
3.建议从21个示范试点乡镇调出的5个空缺名额不再递补。因没有增减挂钩实施空间，武汉市奓山街和武湖街、鄂城区汀祖镇、大治市陈贵镇、神农架松柏镇等5个乡镇被调整出示范试点乡镇的名单范围，省里也没有批准这5个乡镇的国土管理机制创新实施工作方案。我们的建议是调出的5个示范试点乡镇名额不再进行递补，除非是以下五种类型的小城镇。原因是从城镇化的发展规律看，总体上讲小城镇的发展机会一般不大。能够有发展机会的一般是以下几种类型的小城镇：一是有独特旅游、文化资源的小城镇，二是铁路、公路、航空、水运等交通枢纽型的小城镇；三是离大城市不远，有独特气候、适宜大城市居民避暑或避寒的小城镇；四是大都市周边可以承接部分大城市产业、更可以为大城市居民提供旅游、度假、休闲、观光农业和安全农业食品等服务的小城镇；五是大学城，可以通过大学招生源源不断提供年轻人口的小城镇。
（二）土地管理制度创新要在坚持市场对土地资源配置起决定性作用的基础上以规划管地而不是以计划指标管地
虽然在发达市场经济国家，土地的使用也会受到规划和用途管制的制约，但这并不表明发达国家就排斥和否决了市场机制对土地资源配置的决定性作用。事实上，发达国家对土地哪怕是对农地实施的看似极为严格的管制其实也是以市场机制为基础的，而规划的真正目的则是顺应市场规律和城市化发展规律，通过规划促进资源的集聚、生产的便捷和生活的舒适来汇集人气的。而人气的汇集只会顺应市场而不会听从规划的安排的，美国汽车城底特律的人口从上世纪60年代最高峰时的1700万人下降到现在的不足70万人迫使底特律市不得不重新审视自己的城市规划。我省有5个乡镇退出21个示范试点乡镇的范围，也从一个侧面表明即使全域规划做得再好，没有市场的支撑终究还是会出问题的，科学选择示范点甚至比示范点乡镇本身的全域规划更为重要。
1.改革规划的编制和修订体制。我省目前的规划是由政府组织编制、颁布并允许政府按照编制程序修改规划，这导致相当多的地方政府在规划颁布实施不久又频繁修改规划，规划的科学性、严肃性和制约作用形同虚设。我们建议：一是规划的编制应实施听证制度，充分听取当地民众的意见，不会在当地长期生活的上级领导和“空降兵”领导的意见只能仅作参考。二是改变软约束的规划体制，将各级规划上升为法律或地方法规，由人大批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权利。
2.示范试点乡镇以规划管地而不是以计划指标管地的做法可以推广到全省。21个示范试点乡镇不应扩容，但全域规划增减挂钩政策可以推广至全省更大范围。
3.向国土资源部或中央建议，改革现行的建设用地指标管理模式。中央只需要对农地转用总量进行控制，省以下实行以规划管地，同时严格法治，真正解决保发展与保耕地的矛盾。因为现行靠自上而下分配建设用地指标来管理土地的方式，无法真正反映土地供求关系，存在指标下达效率低下、实施成本高、违规违法严重等弊端，不符合市场对土地资源配置起决定性作用的改革方向，必须从根本上改变。
4.继续向国土部申请征、转分离和只转不征。即不能将本来是改变土地用途的增减挂钩周转指标在建新区落地时变相转变为改变土地性质的征地指标，维护落地区农民的合法土地权益。如果湖北省在21个四化同步示范试点乡镇中完善和拓展增减挂钩的做法能够得到国土资源部乃至中央的认可，将是湖北省对我国土地管理制度创新的重大贡献。一是由全域规划而不是用地计划来管理土地符合市场在资源配置中起决定性作用的改革方向。二是只转不征将使集体土地与国有土地在城镇中并存，直接为集体建设用地入市开辟了通道，集体建设用地入市将发生巨大改变。三是可为今年国务院确定的全国33个试点县（市、区）关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点提供经验借鉴。因为这三项试点暂停了土地管理法第四十三条、第六十三条以及城市房地产管理法第九条关于建设用地只能使用国有土地以及限制集体建设用地流转的规定，增减挂钩试点中要求只转不征不仅符合这三项改革试点的要求，而且还可为这三项改革试点提供经验。四是可为城镇发展提供建设用地的广大农村发展受限制地区引入已在不少发达国家实行良好的土地发展权制度提供契机（增减挂钩节余指标跨区域交易其实就是土地发展权交易的一种形式），为大中城市周边的农村集体按规划自主探索市场化逻辑而不是政府式逻辑的就地城镇化开辟新路提供了可能。
5.探索将农民承包地“三权分置”的做法迁延到增减挂钩政策中。具体办法就是将现行征地模式下的“征一留十”的做法变为征多少留多少的做法，道理如同农民的承包地，所有权归农村集体，承包权长期归农户，经营权可以流转。这样，在增减挂钩中，虽然建新区使用的土地仍然要办征地手续变性国有土地，但国家仅只拥有名义上的所有权，而地处建新区的农村集体则拥有类似于承包权的终极使用权。增减挂钩则由用地方向拆旧区的农村集体购买周转指标，落地时向建新区的农村集体交纳土地出让金。地方政府在此过程中仍可收取现有的土地税收。这种做法的好处，就是可以与未来同地同权改革直接衔接。
（三）设立“扶贫地票”促进经济发达县市对贫困县市的精准扶贫
国土资源部《关于下达2014年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》（国土资函[2014]474号）规定，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》确定的11个连片特困地区，以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。我省共有28个县（市、区）符合指标交易条件。建议我省可借鉴重庆地票的做法，对这28个县市区设立“扶贫地票”，将特困地区产生的地票，通过武汉农村综合产权交易市场，招拍挂给我省需要建设用地指标的经济发达地区，既可以解决发达地区的部分建设用地指标和缓解特困地区就地挂钩的资金筹措压力和困难，又可以实现对贫困县市的精准扶贫。
（四）对市县土地管理部门的职能进行重构
1.合并市、县现有规划与国土部门。借鉴广东等省的经验，将市、县现有规划部门与国土部门合并，组建国土规划委员会，从行政上推进土地利用规划、城乡规划、国民经济与社会发展规划“三规合一”，以协调城乡规划与土地利用规划之间的矛盾，推进规划落地，确保城乡建设的顺利实施。
2.建议将经营土地职能从市、县土地管理部门中分离出来。成立专门机构如国有土地营运公司来经营城市国有土地，盘活现有国有土地存量，提高现有存量国有土地潜力和利用效率。转型后的国土规划部门转变为专门的土地规划管理部门，严格实施土地利用规划，以规划管地，以规划加强土地用途管制，不再具有经营土地的职能。
(项目组成员：高洁、廖长林、付宏、熊桉、张全红、陶珍生)
