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推进农村土地产权制度改革的思路

发布者:新农村发展研究院发布时间:2016-10-28浏览次数:10

2015年10月30日)

廖长林

  

十八届三中全会确立了使市场在资源配置中起决定性作用的改革思路,目的之一在于解决生产要素市场发育滞后,要素闲置和大量有效需求得不到满足并存的现状,提高资源尤其是稀缺资源的配置效率,以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品,获得尽可能大的效益。但从农村资源配置,特别是最基本、最重要的土地资源配置的实际情况看,离市场起决定性作用的改革目标相距遥远。农村土地资源配置在党的十七届三中全会作出鼓励土地流转的决策之后,在市场决定方面已迈出可喜一步,但总体上仍然是政府起决定性作用的领域。而阻碍农村土地资源市场化改革的根源在农村土地产权制度改革的滞后,因此,推进使市场在农村土地资源配置中起决定性作用的市场化改革,必须从改革农村土地产权制度突破。下面就如何全面推进农村土地产权制度改革谈几点思路。

一、做好农村土地确权确股的工作

产权明晰是市场交易的前提。因此,推进农村土地资源配置市场起决定性作用的改革,最基础性的一项工作是农村土地确权确股。在坚持农村土地集体所有制的前提下,在广大农村已经进行了二轮延包的村,全面做好承包土地的确权登记颁证工作;在城中村、城郊村、园中村等没有进行二轮延包工作的村,全面推行社区股份合作制改革,将土地资产股份量化到农户。做好这项工作将为农村土地市场化改革奠定坚实的基础。

二、放开对农村土地自由处分权的限制

1. 放开对农民承包权自由转让的限制。按照三权分置政策,目前已放活土地经营权,要求稳定承包权。但从实际调查看,不少农民已自发转让了承包权,有的地方政府对转让承包权也持支持鼓励的态度。担心放开承包权转让,主要是担心失去土地的社保功能,即土地的失业、医疗、养老保险功能,特别是失去失业保险功能。但考虑到三点:一是农业收入在农民人均收入的份额下降,二是农民社会保障包括新农合、农村养老保险、农村低保等的加强,三是农业人口转移特别是城市户籍人口比例正在显著增加,土地社保功能正在弱化,放开土地承包权的条件日益成熟。因此,在坚持依法自愿有偿的原则下,应放开承包权转让。承包权转让也一定有利于加快农业人口向城镇转移步伐。

2. 放开对农民宅基地使用权转让的限制。农民宅基地使用权的分配具有计划配置、行政配置、实物配置、保障性配置的特征,只能在集体经济组织成员之间转让,不具有商品性,不能在社会成员之间自由转让,造成房地不一体。房地不一体造成农民房子的交易不畅不旺,宅基地和农民房子的大量闲置,不利于引导农民居住向农村新型社区集中,不利于城里人在乡下建房置业。因此,放开宅基地使用权转让,对促进宅基地集约节约使用,减少宅基地和农民房子的空置浪费,打破城乡二元分割,促进城乡要素充分流动,增加农民财产性收入,加快社会主义新农村建设,都将具有重要意义。

3. 放开农民股权转让限制。湖北全省没有进行二轮延包的村约有1600个,主要集中在城中村、城郊村、园中村,已完成社区股份合作制改革的村为273个,正在进行改革的三村数为148个。只有放开农民股权转让限制,才能使农民股权实行市场化配置。

三、落实农村土地自主经营权

保护基本农田是三大国策之一,但保护基本农田与农村土地资源配置由市场决定存在矛盾。在城郊发展都市农业,许多基本农田不种粮棉油,改种苗木花卉。洪湖发展水产渔业有优势,许多农民将基本农田挖成水面,不种粮棉油,改成水产养殖。山区茶叶下大田,原来种粮的现在变成了茶园。那么,真正使市场在土地资源配置上起决定性作用,必须落实农民和农业新型经营主体的自主经营权,但落实了自主经营权,土地用途管制与基本农田保护制度如何落实呢?

四、落实农村土地的抵押融资权

在现行法律对耕地、自留地、集体机动地存在抵押限制的情况下,武汉市农村综合产权交易所首创了土地经营权交易凭证抵押的模式,使农业经营主体能够凭《农村产权流转交易凭证书》向银行申请抵押贷款,有效解决了农业经营主体资金不足和抵押物不足的问题。但就广大农村来讲,土地经营权抵押贷款根本没有推开,土地承包权、宅基地使用权抵押贷款还没有破题。

五、落实城乡经营性建设用地同地同价同权

这一政策在2007年党的十七届三中全会已经提出,在2012年党的十八届三中全会再次重申,但实际上政策已经空转了8年。究其原因,一是尚未修法,包括《宪法》和以《宪法》为上位法的《土地管理法》。二是土地财政利益使地方政府对落实城乡经营性建设用地同地同价同权普遍抵触。落实城乡经营性建设用地同地同价同权,一是要修法,改城市土地国有为城市土地国有与集体所有并存。二是明确土地发展权由国家垄断,实行土地发展权收益即征地收入,由国家、集体、集体经济组织成员分享。

(作者单位:湖北经济学院新农村发展研究院)