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对城乡建设用地增减挂钩试点的认识与思考

发布者:新农村发展研究院发布时间:2016-10-23浏览次数:10

 

高洁廖长林

  

城乡建设用地增减挂钩试点是我国在现行土地管理制度框架内的重大制度创新,但该项创新自开始试点以来就争议不断。本文通过对增减挂钩政策和试点工作的观察、认识和思考,旨在从土地发展权角度提出完善和拓展增减挂钩试点的政策建议。

  

一、城乡建设用地增减挂钩政策的出台背景

城乡建设用地增减挂钩政策是我国为了解决保发展与守红线的矛盾过程中出台的。

1986年3月,中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中,将1982年2月国务院《村镇建房用地管理条例》中提出的“珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”,上升为“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策。为贯彻这一基本国策,我国制定了《土地管理法(1986)》并于1987年实施,1998年又对土地管理法进行修订,对土地实行用途管制和对耕地占用实行“占补平衡”制度。现在实行的城乡建设用地增减挂钩政策实际上是“占补平衡”制度的具体体现。

从20世纪90年代后期开始,我国一些地方为解决城镇和工业园区发展所需建设用地不足的问题,相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法来盘活城乡存量建设用地。1999年国土资源部出台了地方政府可根据土地整理后新增的耕地面积按一定的折抵比例获取“建设用地指标”的优惠政策。国土资源部规定的折抵比例是60%,地方上出台的具体折抵比例则有不同。当时,农村集体建设用地整理也属于“农地整理”范畴。但这种土地整理模式存在诸多问题。一是可供整理的后备土地资源越来越少,难度越来越大。二是土地整理新增耕地面积的系数越来越低,折抵的土地指标越来越有限,地方政府的积极性也越来越低。三是有些地方政府为获取更多的土地指标,不惜破坏生态环境,采取“毁林造田”、“填湖造田”的办法新增耕地,从而造成严重的生态危机。于是,国家土地政策的重点开始从农用地整理向集体建设用地整理的方向转变。到2009年,土地整理折抵政策取消,土地整理也让位于以增减挂钩为主的土地整治。

2000年6月,为引导城乡建设集中、集约用地,解决小城镇发展用地指标问题,《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发〔2000〕11号)提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的,可在建设用地计划中予以适当支持”,“要严格限制分散建房的宅基地审批,鼓励农民进镇购房或按规划集中建房,节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”随后国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号)中第一次明确提出建设用地周转指标,建设用地主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”,对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标,用于实施建新拆旧”。

但随着中国经济的快速发展,城市化进程加速,又出现了城乡建设用地的“同步双扩”难题。即随着中国快速的城市化,农民大量进入城市,城市扩张占用大量土地的同时,农村建设用地规模不仅没有减少,反而继续增加。据统计,1996年到2008年,中国城镇用地总面积从2.64万平方公里增至4.03万平方公里,农村居民点用地总面积由16.36万平方公里增至16.53万平方公里。农村人口密度已从55.87人/公顷降到42.60人/公顷,但农村人均居住用地却从193 平方米增至229平方米。截至2008年,全国农村居民点用地是城市用地面积的8倍,是城镇用地(城市用地加建制镇用地)面积的4.2倍。同时,各地农村存在人均建设用地超标、空心村普遍、用地粗放等问题。这种反常的现象,不仅有违城市化集约利用土地的国际经验,而且与中国人多地少、更需节约用地的要求不符。

为解决这一难题,2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第一次提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,增减挂钩政策正式出台。2005年,国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,并选取天津、浙江、江苏、安徽、山东五省(市)启动第一批试点。与此同时,2006年,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出,18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标,是不可逾越的一道红线2006年4月,国土资源部发文批复,对包括湖北在内的五个试点地区的“增减挂钩”项目和周转指标予以确认。2009年开始在全国推行这项政策。目前,只有新疆和西藏两地没有开展。

由此,可以看出,我国出台的城乡建设用地“增减挂钩”政策的初衷和目的,主要是为了化解中国城市化进程中的城乡建设用地“双扩”难题。意图在保持建设用地总量不显著增加的前提下,减少存量农村建设用地的规模,来满足城市发展所需的土地空间,从而既实现耕地保护的目标,又能保障工业化、城市化的用地供给。

  

二、城乡建设用地增减挂钩的政策设计与实际操作

1.城乡建设用地增减挂钩的政策设计

为规范2009年在全国推开的增减挂钩试点工作,2008年6月27日,国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(下称《管理办法》),明确了增减挂钩的目标、原则和具体操作办法,2010年,国务院针对增减挂钩中出现的违背农民意愿、侵害农民权益的现象,出台了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》,2011年国土资源部出台了《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》,严格规范增减挂钩试点工作。

按照政策设计,挂钩试点工作出发点保护耕地保障农民土地权益,目标改善农村生产生活条件统筹城乡发展,重点优化用地结构和节约集约用地。所谓“增减挂钩”,就是把“拆旧地块”与“建新地块”挂钩起来组成一个项目区,在耕地和建设用地规模上自求平衡。所谓“拆旧地块”,就是拟整理复垦为耕地的若干农村建设用地地块,主要就是原村庄拆迁的地块;所谓“建新地块”,就是拟用于城镇建设的地块,一般是位于城郊的农用地。该政策的逻辑是,只要“拆旧地块”经整理复垦为新增的耕地面积与“建新地块”占用的耕地面积相等,那么在一个“增减挂钩”项目区内,耕地总量就不会减少;同时,“建新地块”新增的城镇建设用地面积等于或小于“拆旧地块”减少的农村建设用地面积,城乡建设用地总量就不会增加。而要保证耕地面积不减少,建设用地总面积不增加的政策手段就是由国土资源部下达一定数量的周转计划指标,通过城乡土地置换来完成。这样一来,既能确保耕地总量动态平衡,又能确保城乡建设用地总量动态平衡,还能解决城镇发展的用地需求,既保了耕地红线,又保了发展用地。因此,“增减挂钩”实际上是国土资源部用来实现保红线与保发展目标的一项政策工具。

但该项政策并不仅仅是一项单一的为解决城镇建设用地供需矛盾的政策,而是在政策设计一开始就预见到可能对农民利益的侵害,因而将保护耕地保障农民土地权益作为出发点和落脚点,将用城乡土地置换来统筹城乡发展、但主要是以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件作为政策设计的目标。《管理办法》和国务院以及国土部的通知明确要求,增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地,首先要复垦为耕地,规划为建设用地的,要优先保证农民旧房改造、新居建设、环境建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地后,经批准才可将节约的指标少量调剂给城镇使用。要坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。使用指标的土地增值收益和建新地块有偿供地所得收益,要全部返还农村,用于项目区内农村和基础设施建设。试点要量力而行,做到项目区内收益平衡,不得增加农民负担。要让农民真正享受到增减挂钩试点带来的实惠。凡是集体组织和农民不同意的,不得强行开展试点。

因此,对国土部门而言,增减挂钩政策主要是实现“双保”目标;但对地方政府而言,为了实现增减挂钩,地方政府要做的并不仅仅只是土地的城乡置换,可能还要面临应对保权益、保稳定的巨大压力。

2.城乡建设用地增减挂钩政策的操作要点

依照《管理办法》,“增减挂钩”政策有四大操作要点:

第一,规划先行。试点市、县政府应编制挂钩试点专项规划和项目区实施规划,规划必须符合土地利用总体规划,以确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局。

第二,政府主导。挂钩项目必须由政府主导,以项目区为主体组织实施。具体包括实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理;试点县、市国土部门负责本行政区内试点工作的组织实施;对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批,不单独办理农用地转用审批手续;涉及土地征收的,要办理土地征收手续;建立周转指标管理台账,对指标的下达、使用和归还实行全程监督等,“确保项目区实施后,增加耕地有效面积,提高耕地质量,建设用地总量不突破原有规模。”

第三,计划控制。计划控制的核心是挂钩周转指标。国土资源部在年度新增建设用地计划指标之外,给试点市、县专门下达城乡建设用地增减挂钩“周转指标”,周转指标实行计划控制。在规定期限内,建新地块可凭这个“借来”的“周转指标”,征用一定面积的耕地用于城市建设。同时,“拆旧地块”应把等量的村庄建设用地整理复垦为耕地,用于“归还”上述“周转指标”。挂钩“周转指标”实行“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则。挂钩“周转指标”从项目区整体审批、实施至指标归还,一般不超过三年。项目区应分年度归还该周转指标。节余的周转指标可以调剂给城镇使用,但不得跨县域范围。严禁扩大增减挂钩指标规模和循环使用计划指标。通过下发周转指标,国土资源部对试点地方的建新地块(城市扩展)和拆旧地块(土地整理、复垦)的面积、进展,实行直接控制,并做到有案可查。

第四,封闭运行。试点由国土资源部门审批、封闭运行。地方不经国土资源部同意,不得擅自推进“增减挂钩”试点和扩大“增减挂钩”试点范围。增减挂钩以项目区为基本单位实施,“建新地块”和“拆旧地块”,必须在同一市、县辖区内,不得跨市县搞“增减挂钩”。

3.城乡建设用地增减挂钩政策操作的三块区域

在管理办法和通知中,增减挂钩由拆旧地块和建新地块两大地块共同组成项目区,但拆旧和建新两大地块实际上是由拆旧区、还建区和建新区这三个区域组成的。

拆旧区:既有与建新区完全分开的,位于不同的乡镇;也有部分重合的,位于同一乡镇;还有的是星星点点散落于乡村的农民住房所在地。拆旧区内可能有多个不同的农村集体,他们是增减挂钩周转指标的实际提供方。拆旧区的主要任务是拆旧和复垦,没有还建任务的地块要全部复垦为耕地,并尽可能与周边耕地集中连片,并与实施以田、水、路、林、村综合整治为内容的农村土地整治相结合,确保复垦的耕地不低于建新占用的耕地数量和质量,有条件的,还应积极建设高标准基本农田,稳步提高粮食综合生产能力。复垦完的耕地除依法及时确权颁证之外,不少地方是与土地流转结合在一起,推动耕地的集约经营和农业现代化的发展。

还建区:既有落在拆旧区的,也有落在建新区的,还有部分落在拆旧区、部分落在建新区的。落在拆旧区的既有旧房改造、又有新居建设,还有与拆旧区一同实施的农村基础设施和公共服务配套设施建设以及预留农村非农建设用地等,这些都属于新农村建设范畴,只涉及土地用途的转用,不涉及土地变性,无需办理征地审批手续。落在建新区的属于城镇化建设,既可能涉及土地转用,又肯定涉及土地变性,需要办理征地手续。

建新区:既有全部是占用农地的,也有需要拆旧并承担还建任务的。拆旧区可能会相对分散,但建新区一定是相对集中。建新区如果与拆旧区的土地有部分重合,且拆旧面积大于还建面积,则建新区里提供拆旧的一个或多个农村集体就也能为建新区提供周转指标;如果建新区与拆旧区的土地没有重合,则建新区里农地被占用的一个或多个农村集体就不仅不能提供周转指标,相反其农地还要成为周转指标的落地处。因此,处于拆旧区和处于建新区的农村集体和农民个人所面临的利益是不一样的。但不管怎样,建新区主要是工业化和城镇化建设,是全部周转指标的接受方。所有工商企业的建设用地落地包括部分还建房的落地,如果没有年度新增建设用地计划指标,都需要使用增减挂钩周转指标,占用农地的既需要办理土地转用手续、又需要办理征收手续。

在实际操作中,无论上述三块区域怎么变,拆旧区的主要任务就是拆旧和复垦,还建区的主要任务就是安置搬迁的农民,建新区的主要任务就是工业化和城镇化,增减挂钩要求项目区的建设必须符合下列公式:建新区面积必须≤拆旧区面积-还建区面积。即周转指标必须小于等于拆旧区净增耕地面积,从而保证城乡建设用地在结构调整中总量不变,并实现产业向优势区域集中(建新区)、人口向社区集中(还建区)、土地向适度规模经营集中(拆旧区)这“三个集中”,增减挂钩的三块区域实际上是“三个集中”的区域。

4.城乡建设用地增减挂钩政策操作的资金运作

从资金运作上看,项目区建设的资金主要来源于以建新区土地进行的融资和招商,并以此来平衡建新区、拆旧区和还建区建设所需的资金。可以说,用建新区的土地来以地融资、以地招商是增减挂钩得以真正能够运作起来的最大特点和关键。

实际操作中,由于建新区的农村集体是属于土地需要办理征收手续的主体,不可能以此土地进行融资和招商,因此,主导建新区开发和建设的要么是地方政府、要么是工商企业、要么是政企合作,还没有出现建新区由农村集体开发来平衡三块区域所需的建设资金的。

但无论是政、企主导还是政企合作,都必须对建新区的生地进行一级开发,即由政府或其授权委托的企业,对建新区内的土地统一办理征收手续、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地),即达到可供有偿出让或转让的条件。然后在土地进入二级市场出让时,或由政府收回土地出让金,或由企业拿出相当于土地出让金的资金,或由政企按一定比例分享的该部分收入,再投入到三块区域的建设中。即不管项目区的资金由谁主导筹集,最终主要都是由建新区的土地出让金或相当于土地出让金的资金支付的。因为土地出让金在支出上为两大类:一类为成本性支出,主要用在建新区,包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等,这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本,通过土地出让收入予以回收,不能用于其他开支;另一类为非成本性开支,从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排,依法用于城市建设保障性安居工程教育支出农村基础设施建设农业土地开发基本农田建设与保护农田水利建设等支出,这部分主要用在建新区、还建区和拆旧区。

当然,如果建新区由地方政府主导,一般来说,地方政府既有组建投融资公司来实施建新区、拆旧区和还建区的建设,也有采取用政府购买方式将三区的各自建设项目发标给不同的工商企业或当地的农村集体。如果建新区是由工商企业主导,则拆旧区和还建区的建设也可由政府、或企业、或农村集体来完成,所不同的是工商企业是在所需使用的建设用地还没有办理农用地转用和征收手续之前就已介入土地的获取过程,所获土地不用招拍挂,还或可直接获得节余的指标收益。无论增减挂钩项目区的资金整体上是由地方政府主导还是由工商企业主导,都要支付相当于土地出让金所包含的支出用途,并努力收回投资,以实现资金的收支平衡。

需要特别提出的是,由于拆旧区需要复垦为耕地,并与农村土地整治相结合,其资金来源除部分来自于土地出让金中用于农业土地开发的出让收入外,还有来自于建新区土地使用方所需缴纳的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费土地复垦费等资金,以及与水田路林村土地整治相关的涉农资金,资金保持渠道和用途不变,实行专账管理,统筹集中使用,“共炒一盘菜”。中央分成部分新增建设用地土地有偿使用费重点支持农村土地整治重大工程和示范工程建设。

表1:三块区域的任务及资金主导情况一览表

区域

是否重合

任务

资金主导

拆旧区

可与建新区分开,也可部分重合

拆旧

政府/企业/农民集体

政府/企业/农民集体

政府/企业

复垦、土地整治

政府/企业/农民集体

还建区

可落在拆旧区,也可落在建新区

新农村建设或城镇新居建设

政府/企业/农民集体

建新区

可与拆旧区分开,也可部分重合

工业化、城镇化建设

政府/企业

  

5.城乡建设用地增减挂钩实施的步骤

从增减挂钩政策在试点地区的实际执行情况来看,无论项目区如何划分、资金如何筹措,增减挂钩在实施中有五个步骤必不可少:

  一、编制并审批与土地利用总体规划一致的规划,保证项目实施的合法性;

  二、筹措与运作资金,解决基础设施投资、土地复垦和农民新居建设的资金来源;

  三、下达土地挂钩周转指标,解决建新区建设用地指标;

  四、制定迁村腾地、安置补偿、村民分房和还迁办法,组织村民入住新房;

  五、原宅基地整理复耕,用复耕的土地归还土地挂钩周转指标。

  

三、增减挂钩周转指标与年度新增建设用地计划指标的区别及其影响

1.增减挂钩周转指标与年度新增建设用地计划指标的区别

(1)是否为年度计划指标。1998年修订1999年1月1日执行的土地管理法对土地实行用途管制,为配合用途管制,1999年2月,国土资源部出台了《土地利用年度计划管理办法》,对农用地转为建设用地实行年度计划指标管理,2004年增减挂钩政策出台后,该办法于当年进行了第一次修订,明确了土地利用年度计划管理应当遵循城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩 ”的原则,将增减挂钩周转指标纳入土地利用年度计划进行管理2006年国土资源部在批复第一批增减挂钩试点省市后,随及对该办法进行了第二次修订,农用地转用计划指标修改为新增建设用地计划指标,新增建设用地计划指标被细分为新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标,实行指令性计划管理。由于增减挂钩通过城乡建设用地一增一减,建设用地数量并未增加,周转指标并不属于新增建设用地计划指标,因此,国务院增减挂钩试点管理办法明确规定增减挂钩周转指标不得作为年度新增建设用地指标使用,但增减挂钩计划仍纳入土地利用年度计划。每年由国土部下达的增减挂钩指标由年度计划总量控制,地方获得的挂钩周转指标则是一次下达,分期归还,归还期一般不超过三年,每年要制定分年度归还计划。也就是说从指标的下达上看,两项指标都纳入年度计划进行管理。但从指标的使用上看,年度新增建设用地计划指标是当年下达,当年使用,使用性质属年度计划指标;增减挂钩周转指标则是当年一次下达,三年内使用,使用性质不属年度计划指标。

(2)取得指标是否缴费。年度新增建设用地计划指标由国土资源部按年度计划下达给地方,地方政府及用地企业获得年度计划指标无需缴费,免费获得。增减挂钩周转指标虽然也是由国土资源部下达计划,但该指标的取得不能免费,必须向指标的实际提供方——农村集体按地方政府规定的最低价或市场招拍挂价格支付对价。

(3)指标使用是否归还。年度新增建设用地计划指标使用后无需归还;增减挂钩周转指标只是借用指标,期满后必须归还,且是用拆旧复垦后的耕地面积(大于还建区和建新区的建设用地)来归还的。

(4)指标使用是否征地。年度新增建设用地计划指标并不都是属于征地性质的指标,农村集体新增建设用地年度计划指标就不需要征地,但如果该指标使用的落地点是在建新区的,就必须要征地或已经完成了征地。增减挂钩周转指标实际上城乡建设用地增减挂钩周转的置换指标,是城乡之间的土地置换行为,落在建新区不属于征地性质,不能强征强拆,但由于土地管理法关于建设用地必须使用国有土地的确定,实际操作中需要办理征地手续。

(5)用地是否缴纳土地出让金。使用年度新增建设用地计划指标在建新区落地时,需要根据建设用地的不同性质和使用年限缴纳土地出让金。使用增减挂钩周转指标时,如果资金运作是由政府主导的,由于用地是需要办理征地手续的国有土地,用地企业必须缴纳土地出让金;如果资金运作是由工商企业主导的,则不需要缴纳土地出让金,但可能需要支付相当于土地出让金的对价。

(6)用地是否缴纳新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。年度新增建设用地计划指标是通过占用农用地及耕地而来的,需要缴纳新增建设用地土地有偿使用费和保障耕地占补平衡的耕地开垦费。增减挂钩周转指标是建设用地在城乡之间的置换,没有增加新的建设用地,无需缴纳新增建设用地土地有偿使用费;拆旧地块由地方自行复垦为耕地,无需缴纳耕地开垦费。但在实际操作中,用地企业如果已经支付了相当于土地出让金的对价成本,则不需要支付以上两项费用。但如果用地企业没有支付相当于土地出让金的对价成本,则仍需支付以上两项费用。

(7)用地是生地还是净地。按《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发[2010]151号)要求,土地不得毛地出让,因此,使用年度新增建设用地计划指标的用地应该是净地,不应是毛地甚至生地。增减挂钩用于建新区的周转指标,如果是政府主导的,则用地企业应该通过招、拍、挂程序拿地,用地的供给应为净地;如果是工商企业主导的,则工商企业是在所需使用的新增工商业建设用地还没有完成农用地转用及报征手续之前就已介入,所获土地实为生地,不是毛地,更不是净地。

指标

是否为年度计划指标

指标取得是否免费

指标使用是否归还

在建新区落地是否征地

建新区用地是生地还是净地

用地是否交土地出让金

用地是否交两费

新增建设用地指标

免费

不用归还

属征地性质,需要征地

净地(熟地)

增减挂钩周转指标

否,当年下达,三年内使用

向指标提供方支付对价

以复垦后的耕地面积归还

不属征地性质,但办征地手续

净地或生地

政府主导要交,企业主导不交,但或要支付相当于土地出让金的对价成本

不交,但或要支付相当于两费的对价成本

表2:年度新增建设用地计划指标与增减挂钩周转指标的区别

  

2.增减挂钩周转指标与年度新增建设用地计划指标差异带来的影响

(1)对用地企业的影响:主要是对用地成本的影响。企业用地成本主要包括指标成本和使用税费成本。从上述比较可以看出,工商企业使用增减挂钩周转指标的用地成本比使用年度计划指标的用地成本要高,除了要向指标提供方支付对价、以及相当于土地出让金或是两费(新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费)的对价成本这两项成本其中之一以外(如果是房产开发企业就交土地出让金或是相当于土地出让金的对价,但不交两费;如果是工商企业自己用地,则不用交土地出让金和两费,但必须交相当于土地出让金或是两费的对价,实际操作中工商企业支付的是两费的对价,因为增减挂钩要求将土地增值收益全部返还农村,我省规定的是将不低于新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费两费之和的资金返还给拆旧区的农村),还可能因为是在土地还未报征之前介入拿地、拿到的是生地或毛地而必须另外支付对土地的“三通”(或“五通”、“七通”)或“一平”费用。即此时企业的用地成本支出,除了要支付用于相当于城镇征地范围内的各种支出,还要支付用于拆旧区和还建区的各种支出

(2)对地方政府的影响:主要是对土地财政的影响。对地方政府而言,虽然新增建设用地计划指标和增减挂钩指标在建新区落地时都要办理征地手续,但新增建设用地计划指标可以收取新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费,而增减挂钩指标则不能。因此,在由政府主导的增减挂钩试点中,地方政府或可得到土地出让金,或无法得到土地出让金,但一定得不到新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。而新增建设用地有偿使用费的收取标准是由国土资源部按照全国城市土地分等和城镇土地级别、基准地价水平等情况确定的,标准越高,收取的费用越多。增减挂钩试点越是在大城市周边开展,地方政府的损失就会越大。如果不是建设用地的需求压力,地方政府更倾向于使用年度新增建设用地计划指标而不是增减挂钩指标。

  

四、变相的征地制度还是变通的土地发展权制度?

由于增减挂钩试点是将农村减少的建设用地置换为城镇的建设用地,而城镇建设占用的农用地又以农村减少的建设用地复垦为耕地予以置换,因此,从本质上讲,增减挂钩周转指标属于城乡建设用地置换指标,本身并不涉及征地问题,与土地征收无关,根本就不具有征地性质。透过对增减挂钩试点管理办法的仔细研读,通篇既没有说增减挂钩指标是征地性质的指标,也没有说使用该指标时一定要征地,只是在第16条和第17条中提到,“确需征收的集体土地,应依法办理土地征收手续。”“涉及集体土地征收的,要实行告知、听证和确认,对集体和农民妥善给予补偿和安置。”这就是说,从逻辑上理解,该办法是一个中立的管理办法,既适用于征地框架,也适用于集体土地与国有土地同地同权框架。但无论是在哪个框架下,如果建设用地使用的是年度新增建设用地计划指标,涉及征地,是需要办理征地手续的,但如果使用的不是年度新增建设用地计划指标,而是增减挂钩周转指标,不涉及征地,就不应该办理征地手续。

我国目前实施的增减挂钩试点是在现有的土地管理法的框架下实施的,按理说使用增减挂钩周转指标是不具有征地性质的指标,不涉及征地,但由于现行的土地管理法第43条规定,使用建设用地必须是国有土地,这导致增减挂钩中城镇建新区占用的农用地必须按土地管理法第45条的规定,同时办理农用地转用和征地审批手续,从而产生了使用不具有征地性质的建设用地却需要办理征收手续的奇特现象,试点中也正是这么操作的。虽然试点中不少省份进行了征(土地变性)、转(用途变更)分离或只转不征的探索,但由于受土地管理法的硬性约束,国土资源部并没有松口。由此一来,本来完全跟征地完全没有关系的增减挂钩指标只要落在建新区,就必须要办理征地审批手续,而且是征、转合一,原因是增减挂钩项目区是整体审批,整体办理农用地转用审批手续的。增减挂钩试点本意是以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,但在实际操作中却有可能演变成变相的征地制度。在我省的试点中,不少试点乡镇以政府为主体实施挂钩项目,他们将挂钩产生的节余指标全部或按一定比例交给乡镇,乡镇可以使用这些指标,也可以自由交易,交易不出去的,由县政府兜底收购,并认为这种模式极大地调动了乡镇工作的积极性,是促使乡镇主动作为的好办法。但这种做法产生的节余指标越多,用于建新区的征地指标就会越多,变相征地的范围就会越大。

但如果现行的土地管理法真的能按十七届三中全会和十八届三中全会精神的要求进行修改,集体建设用地真的可以与国有土地同地同权,那么增减挂钩试点就会回到不用办理征地手续的状态,不具有征地性质的建设用地在使用增减挂钩指标时就再也不用办理征地手续了。此时的增减挂钩试点就是发达国家实施的土地发展权制度在我国的变通运用。

土地发展权是土地用途改变或者在土地使用强度提高的条件下使用土地而获取收益的一项权利,是一种可以与土地所有权相分离而能够独立存在且能够进行处分的财产权。出于生态保护及土地可持续利用的需求,土地发展权得到了世界上大部分国家的认可,也是发达国家在实行土地用途管制下由市场来配置城乡土地资源和统筹城乡发展的工具。其基本原理是,农村作为开发受限地区,土地用途长期受到管制,为了弥补因用途管制带来的机会成本损失,允许将开发受限的农地发展权指标以市场价卖出,城市规划区内作为可开发区,所需的开发权(即发展权)指标必须由工商企业或业主到土地发展权交易市场购买,整个配置过程完全由市场交易主体自愿完成。由于交易方受到土地整治成本、开发权指标成本和用地成本的制约,三方都很珍视土地,所以无论是城镇还是农村,土地的利用效率和集约化程度都较高,很少出现我国摊大饼式的工业化和城镇化。

我国尚未建立土地发展权制度,现行法律中大部分的制度安排都是将土地发展权收益归为国有,但即便如此,我国征地制度下实施的留地安置中的“征一留十”和增减挂钩试点等做法实际上已经承认了集体土地的部分发展权。如增减挂钩管理办法中明确提出,“建新地块实行有偿供地所得收益,要用于项目区内农村和基础设施建设,并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求,优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”国发[2010]47号文件也明确要求“整治腾出的农村建设用地,首先要复垦为耕地,在优先满足农村各种发展建设用地后,经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的,其土地增值收益必须及时全部返还农村”。也就是说,试点多年的城乡建设用地增减挂钩试点已经让土地发展权(开发权)受到管制的农村集体及其成员从土地城镇化中受益。因此,城乡建设用地增减挂钩政策实际上在我国就是一种变通的土地发展权制度。我国完全可以将引入土地发展权作为农村土地产权改革的方向之一。这样一来,增减挂钩管理办法就也适用于同地同权框架,周转指标在建新区落地就再也不用办理征收审批手续了,此时的增减挂钩政策就不仅是一种解决保发展与保红线的良策,而且还是保权益、保稳定的极佳政策工具。

鉴于上述认识,我们认为,如果增减挂钩试点工作做得好,增减挂钩就会成为变通的土地发展权制度,符合政策制定的初衷;如果做得不好,就会沦为变相的征地制度,与缩小征地范围的政策要求不符,偏离政策的初心,好心办成坏事。

  

五、城乡建设用地增减挂钩政策的得失

从上述城乡建设用地增减挂钩试点要求“建新区面积必须≤拆旧区面积-还建区面积”的公式和对增减挂钩政策设计本质及周转指标性质的认识,可以很清晰地观察和理解到为什么在全国和我省各地实际操作中的增减挂钩政策会有这么多的得和失。

1.增减挂钩政策之所得

(1)为地方发展经济解决四化同步发展提供了建新区的用地空间。城乡建设用地增减挂钩周转指标不受国家指令性年度用地计划指标的限制,只要各地有拆旧的潜力,且又能够获得周转指标,就可以突破年度计划指标的限制,额外获得城镇建设用地。

(2)有利于实现就地转移农民、就地工业化和就地城镇化。增减挂钩并不是简单地把农村的建设用地整理到现有城镇中去,它实际上也是促进现有具有发展潜力和发展较好的小城镇不断成长和壮大的主要手段,是为广大农村地区诞生和成长起来的小城小镇就地实现工业化和城镇化提供发展空间的操作平台,加速了农民向中心城镇、集镇集中,加快了城镇化的进程与速度。

(3)化解了单纯征地模式下保耕地红线的巨大压力。增减挂钩将整理出的农村建设用地调剂给城镇的前提是必须有等量的农村建设用地要复垦为耕地,周转指标只是先期借给城镇使用,到期以大于周转指标面积的复垦耕地来归还,保证了耕地面积总量不会减少,但在拆旧区的农村耕地面积则是增加的。

(4)推进了资源在城乡间的双向流动,促进了农业现代化。增减挂钩改变了单纯征地制度下只从农村抽取资源而很少向农村注入资源的做法,通过城乡建设用地增减挂钩统筹了城乡土地、资金、人员的双向流动。通过复垦中的土地整治,组建农民合作社和引入工商资本,促进了耕地集约经营和农业现代化的发展。

(5)促进了社会主义新农村建设。挂钩政策实施后,推动了农民集中居住,农民居住环境、农村公共基础设施得到了明显改善。

(6)为以城带乡、以工促农、统筹城乡发展提供了重要的工作平台和抓手。

(7)农民比单纯征地模式有了更大的自主权和更多的保障。增减挂钩与征地模式相比,少了更多的强制性,多了对农民意愿的尊重,虽也有强拆和被动上楼,但毕竟农民有了较多的回旋余地,特别是还建区仍然是处在规划区外的拆旧区,农民的回旋余地就更大。

2.增减挂钩政策之所失

(1)扩大了征地范围。原因是用于周转的建设用地指标,不管是自用还是用于转让,都是要落地的,只要落地是在城镇建设用地范围内的,就必须办理征收手续,虽然周转指标不是征地指标,但由于落地时需要办理集体土地征收为国有土地的手续,意味着周转指标越多,办理征收手续的土地就越多。周转指标在实际操作中事实上变成了征地指标。这与十七届三中全会和十八大缩小征地范围的精神不符。而且土地管理法只是规定城市市区的土地归国家所有,且建设用地必须使用国有土地,这导致增减挂钩越多,城市市区以外的国有土地就会越多。

(2)地方政府试点更愿意在小城镇,而不愿在大中城市,增加了形成空城的风险。本来在大中城市试点更有利于城乡统筹,但由于大中城市收取的土地出让金和新增建设用地有偿使用费的收取标准更高,导致地方各级政府在配置年度新增建设用地指标和增减挂钩指标时,更愿意将年度指标放在市一级,如市级政府拿80%,县级政府拿20%,而不能收取新增建设用地有偿使用费的增减挂钩指标则是市级政府安排20%,县级政府安排80%,有的市甚至不再向下级划拨年度计划用地指标,要求下级政府自行解决项目用地困难,倒逼基层政府开展增减挂钩试点。因此,开展试点的小城镇如果没有好的吸引人气的规划,难免最终会沦为新的空城或鬼城。

(3)重拿地、轻使用;重城镇建设、轻农村建设。由于城乡建设用地增减挂钩项目区中拆旧地块与建新地块的区别,本身就标明了乡村与城镇的区别,因此,部分地区在试点中只关心如何增加城镇建设用地,拿回的建设用地却粗放使用,对如何优化城镇和农村用地布局和结构、保证耕地数量和质量、保护农民权益并不十分关心,导致部分地区更重城镇建设,而轻农村建设

(4)试点在部分地区演化为城镇到乡村多拿地和侵害农民权益的工具。增减挂钩项目区是整体审批的,因此,在整体拆迁方式下,在资金运作上无论是地方政府还是企业主导,都想压缩还建区面积,以增加建新区面积。这种做法对地方政府、工商企业或开发商而言,相当于多获得了征地指标,可以多卖钱,多获得土地收益。但对农民而言,则可能是被动上高楼,带来生产、生活的诸多不便。

(5)加大了地方政府的支出压力和融资风险。单纯征地制度下,政府只需对失地农民进行补偿和安置,但政府主导的增减挂钩还须对调剂出建设用地的农村、农民支付拆旧、土地整理、新农村建设等费用,政府不得不以征收的土地进行抵押融资。在经济发达的地方,建设用地指标需求多,只要政府在挂钩指标使用规划上合理,资金平衡基本上能够得到保障。但在一些经济欠发达地区,建设用地指标的需求本身就不多,挂钩指标难以在短时间之内使用完毕,政府投入的资金难以平衡,这不仅使得地方政府财政面临风险,而且也难以落实拆旧区农民的安置,更无法保障农村的发展与建设。

(6)加大了市民的住房支出压力。以政府主导的增减挂钩为例,企业主导的与此类似。增减挂钩调剂给城镇建新区的土地主要用于三块:公益用地、工业用地和房地产开发,公益用地方式为划拨,无法收取出让金,工业用地因考虑长期发展和税收收入,收取的出让金很低,亩均只有600多元,因此出让金主要来自于房地产开发。而为保证房地产开发能产生较多的出让金,我省规定开发区生产和基础设施用地比例不低于70%,即只有不到30%的土地用于房地产开发,本意是提高土地出让金,但羊毛出在羊身上,开发商必然会将出让金转嫁到房价上,最终由购房者承担。

(7)部分乡镇在实施增减挂钩中存在着拆迁成本高、财政投入大的问题。在当前挂钩项目区制度中,奉行的都是整村整拆整建,如汉川市沉湖镇人口众多,房屋建筑质量较好,密度较大,拆迁成本高。调研发现,沉湖镇目前人均宅基地面积为130—150平方米,户均约1亩地,住房97.3%为两层以上砖混结构,2.7%为平房,其中30%的住房是近3年修建的,成本超过50万/户,亩均成本在35—46万之间。尤其是近些年来,随着农民收入的增加,农村住房修建的越来越好,实施增减挂钩试点拆迁与建设的成本非常高。还有就是一旦农村得知增减挂钩试点无法避免,抢种加盖房屋以求更多补偿的行为始终难以制止,制止成本也很高。

(8)耕地占用和补充之间注重数量平衡,忽视质量平衡。实际工作中,有些乡镇只注重耕地数量平衡,出现了“占优补劣”的问题,即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地,通过整理农村建设用地补充的多是土壤肥力条件较差的劣质耕地,虽然实现了面积上的“占一补一”,但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量,这与这项政策的“耕地面积不减少,质量不降低”相矛盾。

(9)挂钩指标在区域供需上存在不平衡。由于挂钩指标封闭运行,可能出现拆迁潜力小的发达地区由于建设用地指标需求大而得不到指标,拆迁潜力大的经济欠发达地区由于建设用地指标需求不足而过剩,造成供需不平衡。在经济落后地区,农村的大量劳动力向城市转移,农村的空闲建设用地多,空心村比较普遍,但经济发展水平落后,挂钩的指标找不到相应的资金用于土地整理,导致地方政府缺乏挂钩动力。相反地,在经济发达地区,建设用地需求大,但受制于耕地保护与建设用地指标的控制,挂钩指标不够用的矛盾突出。挂钩指标不得跨县域调剂交易,无法从根本上改变欠发达地区土地资源浪费而发达地区土地资源紧张的两难局面。

(10)增减挂钩节约出来的用地指标不得跨县使用限制了城市反哺农村的力度。理论上讲,城乡建设用地增减挂钩如果挂的是大城市,产生的土地出让金就会越多,反哺给农村的力度就会越大。实际操作中,很多乡镇都表示愿意将节余的建设用地指标跨区提供给大城市使用,得到的回报将远大于现在我省规定的每亩不低于10万元的标准。

 

五、完善与拓展城乡建设用地增减挂钩试点的政策建议

李克强总理在2015年政府工作报告中明确提出要“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点”。由于增减挂钩政策既适用于征地框架,又适用于同地同权框架,而无论是在征地框架下还是在同地同权框架下,都有土地发展权存在的极大空间,因此,下文提出的所谓可供完善的政策建议也主要是从这两方面着手来引入土地发展权制度。

1.征地框架下引入土地发展权的建议

(1)探索对建新区的土地只转不征。2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国包括我省宜城市在内的33个县(市)行政区域进行试点,试点内容之一就是暂时停止实施土地管理法第43条和第63条、城市房地产管理法第9条关于使用建设用地必须使用国有土地、集体土地使用权不得出让等的规定,明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。既然土地管理法第43条使用建设用地必须使用国有土地的规定被暂停,而增减挂钩周转指标本来就不是征地指标,则土地管理法第45条征收农用地必须同时办理农用地转用和征地手续的规定自然就不能适用于增减挂钩。因此,我省完全可以在宜城市开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的同时,开展对增减挂钩建新区土地的“只转不征”试点,并在条件成熟时推向全省。

(2)引入土地发展权的另一条通道。就是将征地框架下的“征一留十”的做法变为征多少留多少的办法,道理如同农民的承包地,所有权归农村集体,承包权长期归农户,即将承包地上的做法迁延到增减挂钩中,建新区使用的土地虽然要办征地手续变性国有土地,但国家仅只拥有名义上的所有权,而地处建新区的农村集体则拥有类似于承包权的终极使用权。增减挂钩则由用地方向拆旧区的农村集体购买周转指标,落地时向建新区的农村集体交纳土地出让金。国家在此过程中仍可收取现有的土地税收,但不应收取与土地交易相关的各种费用。这种做法的好处,就是可以与未来同地权框架下开展的增减挂钩工作直接衔接。

(3)征地框架下现行土地发展权模式不变的建议。第一,严格试点。坚决防止增减挂钩试点成为变相的、扩大征收农村集体土地的征地工具,严禁侵害农民利益,在试点中完善和拓展增减挂钩工作,将增减挂钩变成既是保红线、保发展的工具,又是促进土地节约集约利用和农业现代化的工具。第二,鼓励农民集体经济组织按规划自主探索就地城镇化。在土地发展权制度尚未引入之前,我国在开展增减挂钩试点中,应更多地鼓励农民集体经济组织按规划自主探索就地城镇化的道路。从多地的调研来看,我省农民工流动的一般愿意是流向大中城市和县城,而不是乡镇。因此增减挂钩的建新区应更多地放在大中城市和县城,对经济发展程度较高的乡镇也可适度开展,但不宜大面积推开。在此前提下,我们完全可以在现行的由政府或企业主导的城镇化模式之外,鼓励农民集体经济组织在坚持规划“大稳定、小调整”的原则下,分片、分社区自主探索就地城镇化,借鉴北京郑各庄村和我省檀溪村经验,利用集体土地自主组织和参与工业化城市化进程。由于他们要生产、生活其中,他们会更关心当地产业、环境的发展和变化,只要政府引导得当,农民群众一定会在此过程中展现出惊人的智慧和能量,改变当前规划的使用者缺位的种种出错现象,并增强规划的适应性。具体做法是鼓励农村集体经济组织按规划要求自行开展增减挂钩和土地整治,这既可以减轻我省各级地方政府的巨大资金压力,又可以为今后国家征地制度改革后提前探索出一条集体土地可以用于城镇建设的新路。第三,充分认识到在征地法律制度尚未改革的情况下增减挂钩是保障我省缓解四化同步发展用地空间的主要出路。一是只要继续坚持积极稳妥操作,不强征强拆、不违背农民意愿,就可以向国家争取更多挂钩指标。二是只要挂钩项目区不跨乡镇,即自用指标用于就地城镇化。节余指标就可以在县域范围内使用,主要调剂给县城使用。三是将增减挂钩指标主要放在县一级、年度计划指标主要放在市一级的做法调个,更有利于推进增减挂钩试点工作,因为增减挂钩的实际支出成本要比使用年度计划指标的实际支出成本要大,更多指标放在市一级更有利于城乡统筹,建议应学习成都的经验,将更多的土地财政还钱于民。四是应积极向国家申请争取同意武汉城市圈按照“先行先试”原则在城市圈范围内跨县使用,即节余指标用于异地城镇化或用于大中城市。目的是:就地城镇化是以小城小镇统筹城乡发展,异地城镇化则是以特大城市或大中城带动小城小镇发展,同时缓解小城小镇财政支出压力。

(4)探索改革市县政府不再作为直接征地和经营土地的主体。一是改革市县政府直接作为征地主体进行征地的问题。现行的土地财政本质上是寅吃卯粮,政府用土地向金融机构抵押融资,负债经营土地,并用土地的未来收益逐步偿还。随着征地成本不断上升,城镇化成本也不断上升,政府土地出让金的净收益呈下降态势,有的市县一届政府的负债下届和下几届政府都不一定能偿还,这种局面如果不能得到根本扭转,出现类似欧美那样的债务金融危机也不是不可能的。因此,我省也可以学习其他发达国家的做法,征地方要征地,必须经地方人大授权或政府授权获得征地令,才能去与供地方谈判,政府只作为中立的第三方,不直接参与征地,土地城镇化过程中所需的建设资金由征地方和供地方协商自己解决,此时,政府的财政压力将大大减小,政府的土地管理执法将更为透明和公正。二是对现有的国有土地的运作,完全可以把经营土地职能从市县土地管理部门分离出去,建立类似于国资委那样的机构,如国有土地资产管理委员会负责管理国有土地,同时成立国有土地公司来经营城市国有土地,盘活现有国有土地存量,提高现有存量国有土地潜力和利用效率。此时的国土部门则专注于土地管理,严格实施土地利用规划,加强土地用途管制。

2.同地同权框架下引入土地发展权的政策建议

赋予农村集体完全的土地发展权,改变我国目前的工业化和城镇化全部都是在现行征地制度下由政府或企业主导的城镇化,尝试在实现了同地同权下由农民主导、农民自己可以保护自己土地的城镇化和农民自愿选择的城镇化。此时,利用土地发展权制度对城乡进行统筹的具体做法可以变为:农村的发展仍然可以通过增减挂钩为工业化和城镇发展提供建设用地指标,这些指标的价格既可以是协商价,也可以是市场拍卖价;指标落地处的土地不需要经过征收环节,而由落地处的农民集体拍卖给用地的工商企业;地方政府则在三方间的土地交易中作为中立的第三方公正执法,并收取与交易或土地管理制度要求的相关税收。这种做法与现行增减挂钩做法的相同之处在于,农村的土地整治资金和城镇落地处的开发资金还是由落地的工商企业提供;不同之处则在于,资金不再是由地方政府或工商企业运作而是由指标提供处和指标落地处的农民集体掌握,两地的农民集体推动着当地的城镇化和对远郊农村的城乡统筹。赋予农村集体完全的土地发展权并不意味着地方政府土地财政的崩塌,地方政府依然可以收取现行的各种土地税收,并对土地交易各方的土地增值部分收取增值税乃至财产税,它改变的只是土地财政从现在的卖地财政为向土地收税的财政,只要设计得好,现有的地方财政并不会受到影响。

客观地讲,城乡建设用地增减挂钩作为一种“保耕地、保发展”的政策工具,无论从初衷还是从实施结果看,都是有效的。虽然增减挂钩在“四化同步”发展上还存在不少问题,社会上对增减挂钩也有各种各样的说法甚至尖锐批评。但对比单纯的征地制度广受诟病而言,增减挂钩政策是在不改变现行法律制度条件下,在现行征地制度框架内的重大创新,它赋予了刚性征地制度较大的弹性,改变了刚性征地制度下农村、农民只能受损或受损严重的状况,既是经济学意义上的帕累托改进,也是征地制度的巨大进步。但这种城乡统筹和城镇化进程仍然是在现行的征地制度框架内由政府主导的,我国应该允许在试点中探索出另一条城乡统筹的道路,即完全没有征地的、完全实现土地由市场进行流转的由农民主导的城镇化和城乡统筹的道路。